Andra kammarens femte tillfälliga utskotts utlåtande Nr 14. 1
Nr It.
Ankom till Riksdagens kansli den 13 maj 1912 kl. 5 e. m.
Andra kammarens femte tillfälliga utskotts utlåtande nr 14 an¬
gående en af herr Palmstierna m. fl. väckt motion om
skrifvelse till Konungen med anhållan om utredning rö¬
rande de rättsregler, som böra tillämpas, om Sverige
förklaras permanent neutralt, m. m.
I en inom Andra kammaren väckt motion nr SO har herr Pahn-
stierna och nio andra ledamöter af samma kammare med åberopande af
motionen nr 79, väckt af samma motionärer, hemställt,
att Riksdagen i skrifvelse till Kungl. Maj:t måtte anhålla:
1) att Kungl. Maj:t ville gå i författning om en utredning angående
de rättsregler, hvilka skola tillämpas af och gälla för Sverige, för den hän¬
delse landet förklaras permanent neutralt;
2) att Kungl. Maj:t äfvenledes ville gå i författning om en utred¬
ning angående den lämpligaste formen för Sveriges permanenta neutrali¬
sering;
3) att Kungl. Maj:t, därest ofvannämnda utredningar därtill gifva
anledning, ville inleda de förhandlingar med främmande makter, hvilka,
för uppnående af den mest gynnsamma ställningen såsom permanent neu¬
tral stat, kunna finnas erforderliga, samt
4) att Kungl. Maj:t måtte i fråga om sistnämnda förhandlingar ta
i öfvervägande möjligheten och lämpligheten af att söka åstadkomma ett
gemensamt uppträdande af Sverige, Norge och Danmark.
Angående motiveringen hänvisas till den af motionärerna åberopade
motionen nr 79.
Motionen.
Bihang till Riksdagens protokoll 1912. 13 sand. 5 afd. 14 Käft. (Nr 14.) 1
2
Andra kammarens femte tillfälliga utskotts utlåtande Nr 114.
Utskottet.
1883 års
neutralitets-
motioner.
Neutralitetsfrågans föregående behandling i Riksdagen.
För bedömandet af frågan om Sveriges neutralitet torde det vara
lämpligt att undersöka hvad som i detta hänseende åtgjorts under förfluten
tid. Fn utförlig historisk utredning, förd fram till neutralitetsförklaringen
år 1853, verkställdes för Andra kammarens räkning af dess fjärde tillfäl¬
liga utskott år 1902 genom riksarkivets försorg och återfinnes i nämnda
utskotts utlåtande nr 34 för nämnda år.
Af mera aktuell vikt är dock neutralitetsfrågans föregående behand¬
ling i Riksdagen på grund af väckta motioner. Utskottet anser sig därför
ej behöfva gå längre tillbaka i tiden än till år 1883, då den första egent¬
liga neutralitetsmotionen frambära i Första kammaren af herr Adelsköld
och i den Andra af herr Arnoldsson. Motionärerna hemställde, »att Riks¬
dagen i skrifvelse till Kungl. Maj:t uttalar den önskan, att Kungl. Maj:t
täcktes hos de främmande stater, med hvilka Sverige står i diplomatisk
förbindelse, inleda underhandlingar, åsyftande Sveriges fortvarande neutra¬
litet i öfverensstämmelse med den moderna folkrättens grundsatser». För¬
slagsställarna åsyftade, såsom deras motivering' visar, en garanterad (motion
A. K. nr 97, sid. 2) ständig neutralitet. Båda kamrarnas respektive ut¬
skott afstyrkte motionen.
Det särskilda utskott nr 3, som Andra kammaren tillsatte för frå¬
gans behandling, erkände neutralitetens betydelse, men ansåg, att ingen
särskild åtgärd behöfde vidtagas för att vinna erkännande åt neutralitetens
grundsats, ty enligt gällande folkrätt ligger rätten till neutralitet i sakens
natur och inbegripes i hvarje stats sjanständighet. Utskottet vänder sig
äfven mot tron på en garanterad neutralitets företräde framför den natur¬
liga, som framgår ur suveränitetsbegreppet. En begäran om eu sådan
garanti ansåg utskottet hvila på förutsättningen, att någon annan makt
skulle komma i frestelse att kränka Sveriges neutralitet under ett krig och
skulle därför medelbart innebära eu förolämpning mot en eller flera af de
stater, hvilkas garanti skulle begäras. Dessutom fann utskottet det vara
förödmjukande att underhandla med andra stater om utverkandet af en
särskild undantagsställning för Sverige på grund af dess mindre folkmängd
och svagare försvarskraft i jämförelse med Europas större stater.
Inom utskottet hade emellertid af herr S. A. Hedlund väckts ett
förslag, som uteslöt garantifrågan och hemställde om inledande af under¬
handlingar, åsyftande Sveriges fortfarande (permanenta) neutralitets erkän¬
nande af främmande makter. »Sverige skulle på sådant sätt ikläda sig
förpliktelse till en fortfarande under alla förhållanden gifven neutralitet,
hvars erkännande af främmande makter skulle innebära eu moralisk garanti
Andra kammarens femte tillfälliga utskotts utlåtande Nr 14.
3
för att makterna äfven skulle hålla Sveriges neutralitet i vördnad och
helgd.» Men äfven i denna form ansåg sig utskottet böra afstyrka motio¬
nen. »Ty ett sådant erkännande behöfves ej. Hvarje själfständig stat
såsom sådan äger, såsom förut blifvit yttradt, på grund af sin suveränitet
rätt till neutralitet i uppkommande krig emellan andra stater.... Om
Sverige skulle af eget initiativ afsåga sig den rätt det äger att i
hvarje särskildt fall pröfva, hvilken ställning det bör iakttaga vid ett sig
yppande krig, har Sverige ock afsagt sig en del af sin själfständighet.»
Första kammaren afslog utan debatt motionen, medan den Andra
efter en längre debatt gick till votering, som utföll med 112 röster mot
70 för ett af herr Carl Ifvarsson framställdt förslag af följande lydelse:
»Kammaren, öfvertygad, att regeringen, liksom svenska folket, lifligt önskar
fredens bevarande, samt fördenskull äfven själfmant vidtager alla för
befrämjande af detta viktiga ändamål lämpliga åtgärder, anser således en
af Riksdagen till Kung!. Maj:t ställd skrifvelse i berörda hänseende vara
obehöflig; till följd hvaraf kammaren, utan att i allo godkänna utskottets
motiver, låter vid det slut, hvari utskottet stannat, bero.»
Under debatten i Andra kammaren betonade dåvarande utrikesmi¬
nistern Hochschild, att »de främmande regeringarna behöfva ingen bekräf¬
telse på det af dem redan kända förhållandet, att de förenade rikena icke
vilja och knappast kunna föra krig för något annat ändamål än bevarande
af sin själfständighet».
Nästa gång frågan om Sveriges neutralitet förekom till behandling
i Riksdagen var år 1894, då herr Waldenström i Andra kammaren väckte
en motion (nr 142), hvari föreslogs: »att Riksdagen må i skrifvelse till
Kungl. Maj:t hemställa, om icke Kungl. Maj:t kunde finna det för de Fö¬
renade rikenas framtida trygghet gagneligt att inleda underhandlingar med
Europas öfriga makter eller en del af dem i afsikt att från deras sida
utverka en högtidlig förklaring, att de i händelse af ett europeiskt krig
skola strängt respektera den Skandinaviska halföns neutralitet.» Andra
kammarens tillfälliga utskott nr 3 afstyrkte motionen och stödde sig där¬
vid hufvudsakligen på 1883 års utskottsbetänkande. Motionen afslogs af
kammaren med 149 röster mot 56.
Vid 1899 års riksdag frambar herr A. Hedin jämte 23 andra leda¬
möter af Andra kammaren ett utförligt motiveradt förslag, hvari yrkades,
»att Riksdagen ville i skrifvelse till Kungl. Maj:t anhålla, att Kungl. Maj:t
behagade snarast inleda förhandlingar angående aftal mellan Sverige, Norge
och Danmark om en samfälld deklaration till öfriga makter, hvarigenom
de tre skandinaviska staterna förklara sig för principiellt och permanent
neutrala». I motiveringen heter det bland annat:
1894 års
neutralitets-
motion.
1899 års
neutralitets-
motion.
4
Andra kammarens femte tillfälliga utskotts utlåtande AV 14.
»Vår regerings förklaringar, hennes vederläggningar af falska upp¬
gifter om hennes politiska tendenser, behöfva stödet af en folkmening, så
tydligt och tillförlitligt uttryckt, att den ej kan i god tro blifva föremål
för tvifvel och misstanke. De behöfva det så mycket hellre som de kon¬
stitutionella garantierna för utrikespolitikens handhafvande i enlighet med
folkets åskådningssätt och önskningar äro svaga, så att det låter sig befara,
att regeringens okontrollerade politik kan, i strid med en fredligt sinnad,
men tigande folkvilja, föra landet in i förvecklingar, som leda till krig.
Vi veta, men utlandet vet det ej, att svenska folket till sitt oändligt öfver¬
vägande flertal intet högre önskar än en på fredens bevarande riktad neu¬
tralitetspolitik. Må denna folkönskan därför uttalas på ett sätt, som ej
lämnar rum för någon misstro till fredsvänlighetens uppriktighet eller till
folkets vilja att i den riktningen inverka på regeringens åsikt och hand¬
lingssätt. Med ett sådant stöd skall en regering, om hon i allt sitt gö¬
rande och låtande i mellanfolkliga ärenden följer de regler, en på fredens
bevarande riktad politik föreskrifter, kunna tillvinna sina förklaringar och
försäkringar en tillit, som de, ehuru sanningsenliga och ärliga, eljest hafva
svårt att förvärfva.»
Motionen underkänner värdet af en tillfällig neutralitet i motsats
till en ständig med följande motivering: »Försäkringar om fredligt sinne¬
lag och en på neutralitetens upprätthållande riktad politik lämna alltid,
så länge neutraliteten är tillfällig, deklarerad först vid krigsutbrott, rum
för antagandet, att den förr eller senare kan förbytas uti en allians med
någon af de krigförande parterna. Så länge en mindre stats neutralitet
ej är proklamerad såsom en orygglig grundsats, tages denna stat med i
räkningen uti de stora rivalernas alliansplaner och blifver föremål för
lockelser, påtryckningar, hot. Detta förebygges af den såsom principiell
och permanet deklarerade neutraliteten. Genom en sådan förklaring skola
makterna vänja sig att betrakta vår neutralitet såsom en af den inter¬
nationella politikens fixa punkter, förvissas om, att hvarken sympatier åt
ett håll eller antipatier åt ett annat skola utöfva inflytelse, att ingen har
att göra anspråk på understöd och ingen att befara, att hans motståndare
har att påräkna en vare sig godvillig eller tilltvungen allians. De skola
veta, att landets försvarskraft uteslutande är till för att, mot hvem det
vara må, värna vår absolut opartiska neutralitet.»
»Utan minsta tvekan», yttra motionärerna i garantifrågan, »afvisa vi
hvarje tanke på en så kallad garanterad neutralitet. . . Garantien är stum,
när det egna intresset ej talar. Om detta höjer sin röst, är den öfver¬
flödig . .. Garantiens minsta fel är emellertid dess betydelselöshet eller,
rättare sagdt, det vore lyckligt, om detta, med faran att insöfva den
5
Andra kammarens femte tillfälliga utskotts utlåtande Nr 14.
garanterade i en falsk säkerhet, vore det enda. Men det är icke så. Till
och med skenet af en garanti och en falsk uttolkning, hvarigenom en
garantibestämmelse inlagts i akter, som icke afsett något sådant, hafva
varit farliga, emedan de tjänat till förevändning för en inblandning, som
förnekat den garanterade eller förment garanterade statens själfstän-
dighet.»
Då vid herr A. Hedins motion äfven fogats en hemställan om ett
förslagsanslag å 10,000 kronor för eu konferens af delegerade från de tre
skandinaviska länderna, hänvisades densamma till statsutskottet, som efter
en utredning af neutralitetsbegreppet hemställde, att »Riksdagen, under
uttalande af att svenska folkets bestämda och uppriktiga önskan är, att
Sverige-Norge må allt framgent lefva i fred, utan inblandning i andra
staters angelägenheter eller tvister, samt att Riksdagen förväntar, att
Kungl. Maj:ts regering allt fortfarande icke lämnar något tjänligt tillfälle
obegagnadt att söka öfvertyga utlandet om att Sverige-Norges sträfvan
under en konflikt mellan andra stater uteslutande skall riktas på att upp¬
rätthålla de Förenade rikenas neutrala ställning, måtte förklara herr Hedins
med fleres förenämnda motion icke till någon Riksdagens vidare åtgärd
föranleda». Efter en liflig debatt bifölls denna utskottets hemställan af
Andra Kammaren med 150 röster mot 62. I Första Kammaren fattades
samma c beslut utan debatt.
År 1902 återkom motionen, undertecknad af herr A. Hedin och 39
andra ledamöter af Andra Kammaren, hvari alternativt föreslogs antingen
mtt Riksdagen ville i skrifvelse till Kungl. Maj:t anhålla, att Kungl.
Maj:t behagade vidtaga åtgärder för aftal mellan de Förenade rikena och
Danmark om samtidig och lika lydande deklaration till öfriga makter,
hvarigenom de tre skandinaviska staterna förklara sig för principiellt och
permanent neutrala; eller ock
att Riksdagen hos Kungl. Maj:t anhåller, att Kungl. Maj:t behagade,
under åberopande af Riksdagens uttalade önskan för alla de makter, med
hvilka de förenade rikena underhålla diplomatiska eller blott konsulära
förbindelser, tillkännagifva, att vår politik fortfarande förblifver riktad på
fredens bevarande och upprätthållande af en sedan snart nittio år oaf¬
bruten neutralitet, och att de åtgärder till försvarskrafternas ordnande,
som länge fördröjts af svårigheter att ersätta den gamla ekonomiska orga-
nisationsgrunden, icke hafva något annat ändamål, samt omedelbart offent¬
liggöra detta tillkännagifvandes ordalydelse;
samt att, då ett starkare intryck på den internationella opinionen
vore att förvänta af en åtgärd, som i samma syfte och- form vidtoges
äfven i Danmark, såsom år 1834 och vid Krimkrigets början skedde efter
1902 års
neutralitets-
motion.
6
Andra kammarens femte tillfälliga utskotts utlåtande Nr 14.
aftal med Sveriges regering, Riksdagen äfven i fråga om denna mera be¬
gränsade åtgärd anhåller, att Kungl. Maj:t ville söka åstadkomma sam¬
tidig och lika lydande förklaring från Danmarks sida».
Andra kammarens fjärde tillfälliga utskott (ordförande herr Center-
wall) ägnade motionen en ingående behandling och framlade sin uppfatt¬
ning i ett digert betänkande, som efter en redogörelse såväl för neutrali¬
tetsfrågans riksdagshistoria som dess roll i Sveriges krigshistoria angaf
utskottets åsikt om den ställning, permanent neutrala stater intaga.
Utskottets öfvervägande af den verkställda utredningens resultat
ledde till en hemställan om afslag å motionen. I motiveringen framhålles,
att i det folkrättsliga arbetet för krigens förebyggande eller minskandet
af deras frekvens bör bland de af utskottet angifna två vägarna, skiljedom
och neutralitet, den förra gifvas företräde. »Ty all rätt, vare sig civilrätt
eller annan, förutsätter, när den kommit öfver sitt första utvecklings¬
stadium eller själfhjälpens stadium, för sitt skipande en domstol.» En
neutralitetsförklaring fann utskottet vara utan någon särskildt skyddande
kraft. »Ty neutralitet är icke ett tillstånd, som för sitt inträdande fordrar
någon positiv åtgärd från en makts sida. Detta tillstånd förefinnes af sig
själft, så länge makten uppfyller det negativa villkoret att icke förklara
krig. Äfven om en makt ej afgåfve någon sådan förklaring, vore den
lika fullt neutral, så länge den ej själf förklarade krig eller uppträdde
som krigförande part, och vore lika fullt skyldig att iakttaga neutrali¬
tetens plikter.» Utskottet säger sig ej kunna tro på »en viss mystisk
kraft af en blott deklaration», utan anser, att en sådan kan medföra »oför¬
utsedda och för vårt land oförmånliga följder».
När utlåtandet föredrogs inom Andra kammaren den 7 maj och
ledde till en liflig debatt, yttrade dåvarande utrikesministern Lagerheim
med anledning af motionärernas farhåga för en allians mellan Sverige-
Norge och Tyskland följande:
»Jag har haft tillfälle att under en följd af år — åtminstone 15
eller 16 — mycket noga och utförligt sätta mig in i den tyska pressens
uppfattning af våra förhållanden i allmänhet, och särskildt af vårt poli¬
tiska förhållande till Tyskland och Tysklands förhållande till oss. Det
har naturligtvis varit min ämbetsplikt att så göra. Jag måste härom säga,
att icke blott mitt intryck, utan den bestämda öfvertygelse, jag därigenom
vunnit, är, att den allmänna meningen i tyska riket icke räknar på en
allians med de förenade rikena eller tror på existensen af en sådan. Jag
kan ytterligare tillägga, att jag under icke få år varit i tillfälle att i
samtal med ledande politiska män inom tyska riket konstatera, att en
Andra kammarens femte tillfälliga utskotts utlåtande Nr 14. 7
sådan allians icke från tysk sida önskas, lika litet som den blifvit
ifrågasatt.»
Angående frågan om hvad en förklarad neutralitet för med sig, den
må vara tillfällig eller permanent, yttrade utrikesministern, att det ej ännu
kunde anses vara klart, huru långt man kommer att gå på den väg, som
betecknas af neutrala staters förpliktelser och rättigheter, samt åberopade
en förklaring, lämnad af Danmarks utrikesminister under vinterns lopp
vid en öfverläggning i Folketinget, med påpekande af de svårigheter, som
i denna punkt föreligga. Excellensen Lagerheim betecknade det såsom en
stor brist i den föreliggande motionen liksom i en till utskottets utlå¬
tande fogad reservation, att i dem »icke ens den ringaste antydan blifvit
gjord om huru den neutralitet skulle se ut, hvilken man vill, att vi skulle
förklara för all framtid».
Efter att ha betonat sin personliga sympati för Haagkonferensens
arbete slutade ministern sitt tungt vägande anförande med en försäkran
om Konungens, de svenska och norska statsrådens och folkens fredliga
sträfvanden, »då jag nu med den auktoritet, som kan tillkomma min
ställning, och i förvissning, att mina ord skola höras långt öfver vårt
lands och de förenade rikenas gränser, uttalar, att vår bestämda och fasta
föresats är att med bevarande af den strängaste neutralitet afhålla oss
från hvarje inblandning i främmande folks tvistigheter».
Sedan ännu ett par talare haft ordet, bland dem herr Ernst Carlson,
som framhöll, att »de nordiska länderna göra bäst i att hålla sig så fjärran
som möjligt från storpolitik och att i stillhet — utan alla demonstrationer,
aktiva eller passiva — syssla med sin inre utveckling», afslogs motionen
utan votering.
Efter 1902 har neutralitetsfrågan på grund af väckt motion ej före¬
kommit i Riksdagens förhandlingar, förrän den i år genom tvenne mo¬
tioner af herr Palmstierna m. fl. åter upptagits. Vid 1908 års riksdag
gjordes dock i anledning af en interpellation af herr Staaff ett uttalande
af dåvarande utrikesministern Trolle, som därvid yttrade: »Sverige har
under senare tider varit och är allt fortfarande af omständigheterna an-
visadt att i sin allmänna politik icke syfta på annat än att såvidt möjligt
bevara sin neutralitet under konflikter mellan främmande makter. En
absolut säkerhet för att så skall blifva fallet kan under inga förhållanden
uppnås. En garanterad neutralitet skulle icke föra till målet, men skulle ovill¬
korligen påtvinga oss ett beroende af de garanterande makterna, som på
ett betänkligt sätt skulle binda vår fria själfbestämmanderätt. Denna far¬
liga och för ett fritt folks sunda utveckling hinderfulla väg lärer Sverige
ej vilja beträda. Under sådana förhållanden torde vi ej hafva annat att
Andra kammarens femte tillfälliga utskotts utlåtande Nr li.
göra än att med egna krafter och efter måttet af vårt folks ekonomiska
bärkraft söka häfda vår neutralitet och eventuellt försvara vårt oberoende.
Man får nämligen ej vara blind för att under en konflikt makterna emellan
Sveriges ställning kan blifva sådan, att den allra lojalaste neutralitet från
vår sida ej godtages. Denna för oss olyckliga eventualitet, hvars möjlig¬
het dock ej kan förbises, torde endast kunna förutsättas inträffa, därest
skådeplatsen för en konflikt blefve förlagd till vår omedelbara närhet. För
denna händelse har regeringen för sin del ej ansett sig böra söka någon
särskild garanti.»
Då vid bedömandet af frågan om Sveriges neutralitet det är af vikt
att känna den folkrättsliga vetenskapens ställning till det svårlösta neutra-
litetsspörsmålet, har för utskottets räkning på sakkunnigt håll utarbetats
följande sammanställning af åtskilliga folkrättslärares ställning till frågan om
Staters permanenta neutralitet.
Begreppet neutralitet definieras af E. IUeen (krigets lagar, 1909,
sid. 653 tf.) såsom det rättstillstånd, uti hvilket en fredlig stat i möjligaste
mån lämnas oberörd af krigförande staters fientligheter, under det att
staten å sin sida afhåller sig från del och inblandning däri samt iakttager
opartiskhet.
Neutraliteten är icke ett rättstillstånd identiskt med fredstillståndet.
Detta råder hos den neutrala staten endast i den mening, att han icke
befinner sig i krig, men icke i den mening, att han åtnjuter samma rätt,
som om intet krig existerade. Neutraliteten är ett nytt och särskildt rätts¬
tillstånd, relativt fredligt, men begränsadt genom krigets rätt Härur följer
för den neutrala staten rättigheten att, så länge den själf iakttager sina
neutralitetsplikter, af de krigförande aktas i sin fredliga rätt och icke be¬
sväras mer, än krigets rätt medgifver och dess ändamål krafvel’, samt
plikten att icke inblanda sig i kriget eller gynna någondera af dess parter
som sådan till fördel eller skada för motparten.
Neutralitetens rättstillstånd inträder i och med det krigstillstånd,
som det afser, och upphör antingen med detta eller därmed, att den neu¬
trala staten ingår i krigstillståndet vare sig formligen eller genom sin
neutrala ställnings uppgifvande. Neutraliteten förutsätter således ett krigs¬
tillstånd mellan två andra stater. Under fredstid existerar ingen neu¬
tralitet.
9
Andra hammarens femte tillfälliga utskotts utlåtande Nr 14.
Neutraliteten kan vara enkel (simple) eller af handlad (conventionelle).
Den enkla är den, som åligger hvarje stat, som vill hålla sig utom krigs¬
tillståndet, hvilket är hvarje själfständig stats obestridliga rätt. Den af-
handlade neutraliteten är den, som genom fördrag i betraktande af sär¬
skilda omständigheter lämpar den enkla neutraliteten efter dessa omstän¬
digheter medelst villkor, inskränkningar eller utsträckningar.
Den afhandlade. neutraliteten är fri, när den beror af den neutrala
statens. egen fria vilja och omdöme samt kan af honom själf efter eget
beslut intagas, bestämmas eller uppgifvas, samt lunden, när staten genom
fördrag med en eller flere andra stater vare sig i allmänhet och för alla
krig (ständigt bunden neutralitet) eller med afseende på ett visst eller
vissa krig (tillfälligt bunden neutralitet) förbinder sig att vara neutral.
Med den ständigt bundna (permanenta eller perpetuel) neutraliteten
följer i regeln följande rättigheter och plikter:
Do) För den neutraliserade staten: a) rättigheten att af de garan¬
terande makterna aktas i sin neutralitet och skyddas emot angrepp därpå;
b) plikten att upprätthålla och inom sitt eget område försvara sin neu¬
tralitet men icke eljest föra krig eller i krig inblanda sig.
2:o) För de garanterande staterna: a) rättigheten att fordra, att den
neutraliserade staten förblir neutral och med alla till buds stående medel
försvarar sin neutralitet; b) plikten att akta den neutraliserade statens fred
och neutralitet samt lämna den all erforderlig hjälp för dess upprätt¬
hållande.
Westlake (»Notes sur la neutralite permanente» i Revue de droit
international et de législation comparée, 1901) uppställer den satsen, att
liksom den enkla neutraliteten är afhållelsen från att taga del i ett
pågående krig, så är den permanenta neutraliteten det i system satta af¬
stående! från deltagandet i den internationella politiken.
Mérignhac (Traité de droit public international 1907 II sid. 51)
anser, att den permanenta, konstitutionella neutraliteten karaktäriseras
däraf, att den neutraliserade staten blott kan föra krig för att försvara sig
mot orättmätiga angrepp och att andra stater icke kunna eller få föra
krig mot en sådan stat eller låta densamma föra krig utom för brott mot
neutralitetsaftalet.
Pr adier Foder é (Traité de droit public international VIII 1906 sid.
883) karaktäriserar den afhandlade ständiga neutraliteten såsom den, hvari¬
genom en stat förbinder sig en gång för alla gentemot andra stater att
förblifva neutral i allmänhet och under alla krig. Denna neutralitet kallas
Bihang till Riksdagens protokoll 1912. 13 sand. 5 afd. 14 käft. (Nr 14.) 2
10
Andra kammarens femte tillfälliga utskotts utlåtande Nr 14.
permanent eller perpetuell, enär den afser framtiden, alla krig och alla
f™mmKédeu£reT\Precis de droit intcrnational public 1895 II sid 488)
anför, att det finnes stater, för hvilka neutraliteten är ett normalt tillstånd,
i den bemärkelsen att de formligen förpliktat sig att aIdrig deltaga i fient-
ligheter af något som helst slag, mot det att de erhållit en försäkran att
aldrig blifva tvingade till sådant deltagande.
Befaren Descamps (»la neutralite de la Belgique», sid. 304 o. t.)
skiljer med hänsyn till neutralitetens ursprung mellan
a) permanent neutralitet ålagd en viss stat af andra stater med
Vald’ p) frivillig permanent neutralitet upphöjd till statsmaxim, när eu
stat på tillräckligt tydligt sätt manifesterar och följaktligen äfven realiserar
sin vilja att såsom oföränderlig regel för sitt förhållande antaga principen
att icke deltaga i väpnad konflikt mellan andra stater; (såsom exempel
anföras: Schweiz före 1814, republiken Venedig i 17:de århundradet Man
har äfven i visst hänseende sökt hit hänföra Förenta Staternas förhållande
till Europa). Descamps framhåller, att neutralitet upphöjd till statsmaxim
icke kali anses föreligga därför att eu stat länge afhållit sig från deltagande
i krig, utan densamma måste högtidligt ha tillkannagifvit denna sm afsigt.
Descamps uttalar vidare, att neutralitet upphöjd till statsmaxim icke
medför, att andra stater anses ha afstått från rätten att angripa den
neutrala staten med krig såsom ultima ratio för häfdande åt sina
rättigheter. Den noeutrala staten åtnjuter ingen särskild otänkbarhet
i detta afseende. Å andra sidan kan den neutrala staten afstå från den
permanenta neutraliteten utan att därmed kränka någon obligatorisk för¬
pliktelse. konventioneU neutraiitet, som uppstår genom aftal med andra
stater medförande ömsesidiga rättigheter och skyldigheter. Descamps han¬
för Belgiens neutralitet till denna kategori.
Det torde vara den under b) omförmälda form af neutralitet som
närmast motsvarar hvad motionärerna kalla deklarerad neutralitet, hvilken de
karaktärisera såsom tillkännagifvandet af en afsikt, hvilken icke ar juridis ’
bindande, enär afsikten kan förändras. Det har påståtts att deklarerad neu¬
tralitet, vare sig deklarationen nu afgifvits i form af en författningsbestäm¬
melse eller en ensidig neutralitetsförkanng riktad till andra makter, skulle
innebära förpliktelser för andra stater att erkänna densamma. Interparlamen-
tariska unionen uttalade på en konferens i Brussel 1895 följande. Nar er
stat proklamerar sin permanenta neutralitet genom en konstitutionell för
fattningsbestämmelse, bör denna neutralitet erkännas af makterna». Bent
11
Andra kammarens femte tillfälliga utskotts utlåtande Nr 14.
emot detta uttalande anmärker den kände rättsläraren förre norske stats*
ministern och nuvarande envoyén i Köpenhamn Hagerup i en artikel i
Revue de droit international public 1906 (La neutralité permanente), att
det skulle vara svårt att finna någon juridisk grund för skyldigheten
att erkänna en stats deklarerade neutralitet. Hagerup anser vidare, att
en ensidig neutralitetsförklaring möjligen kan hafva politisk men ej juri¬
disk betydelse. Den kan hvarken skapa några särskilda rättigheter eller
skyldigheter för staten i fråga. Han sammanfattar sin åsikt sålunda: per¬
manent neutralitet upphöjd till statsmaxim är icke en juridisk utan ute¬
slutande politisk institution. De Martens (professor, medlem af ryska
utrikesministeriets råd) uttalade sig i en artikel i Revue des deux mondes
1889 om Danmarks neutralisering och förordade däri en ensidig neutra¬
litetsförklaring. Sedermera försvarade han denna åsikt därmed att en så¬
dan förklaring kunde af makterna antingen uttryckligen erkännas eller
lämnas obesvarad, hvilket innebure ett stillatigande erkännande, eller ock
blifva föremål för protest. Det senare vore föga sannolikt, då ingen stat
syntes vilja förklara sin afsikt vara att angripa Danmark. Blefve Dan¬
marks neutralitet först erkänd af nagra makter, blefve den så småningom
allmänt erkänd. I motsats härtill anser René Waultrin i en artikel i
Revue de droit international public (La neutralité Scandinave), att en stat
icke kan neutraliseras genom en ensidig förklaring. Härför fordras erkän¬
nande i en kollektiv internationell akt, som å ena sidan binder de däri
deltagande staterna gentemot den neutrala, och som å andra sidan
skapar ömsesidiga förpliktelser de förra staterna emellan. Äfven om de
andra staterna erkände en stats ensidigt afgifna förklaring om permanent
neutralitet, vore enhvar af dem berättigad att när som helst återtaga
sitt erkännande och den neutrala staten att när som helst frånträda sin
neutralitet.
Lawrence (Principles of International Law 1911) anser, att man måste
skilja mellan neutralitet och neutralisering. Neutralitet är afhållelse
från krigiska handlingar men på samma gång frihet att efter behag göra
det eller icke. Vid neutralisering finnes denna frihet icke, hvarför neutra¬
lisering icke kan ske utan medgifvande af den stat, som skall neutraliseras,
samt å andra sidan en stat icke kan neutralisera sitt eget område genom
en enkel förklaring, emedan andra staters rättigheter och skyldigheter be¬
röras däraf. En förändring af status quo måste lör att vara internatio¬
nellt gällande vara resultatet af en öfverenskommelse.
I motionen omnämnas dessutom följande slag af permanent neutralitet
nämligen åtagen, erkänd samt erkänd och garanterad.
12
Andra kammarens femte tillfälliga utskotts utlåtande Nr 14.
Åtagen neutralitet förutsätter ett aftal hvarigenom den neutrala
staten åtager sig vissa förpliktelser gentemot andra stater, utan att dessa
samtidigt ikläda sig några skyldigheter. Härom yttrar Kleen att då ingen
stat väl utan tvingande skäl afhänder sig sin handlingsfrihet och ikläder
sig förpliktelser utan motsvarande fördelar, förbehåller sig gärna den stat,
som förbinder sig till ständig neutralitet i utbyte vissa garantier för sin
fred och sin neutralitets aktning. Den erkända neutraliteten är det fall,
då den eller de andra parterna i aftalet förbinda sig att respektera den
neutrala statens neutralitet. Den erkända och garanterade neutraliteten
innebär dessutom, att vissa eller alla kontraherande stater förbinda sig att
på i traktaten stadgade sätt och villkor inskrida till skyddandet af den
permanent neutrala statens ställning såsom sådan.
Uppenbarligen är det den erkända samt den erkända och garanterade
neutraliten, som erbjuda det största intresset. Båda dessa former af per¬
manent neutralitet förutsätta ett aftal mellan den neutrala staten och andra
stater, hvarigenom den förra ikläder sig förpliktelsen att vara permanent
neutral med däraf följande rättigheter och skyldigheter och de andra sta¬
terna antingen blott förbinda sig att respektera d. v. s. att icke kränka
denna stats neutralitet eller äfven att vid behof skydda densamma, .tyd¬
ligt är, att hvad som gäller om det förra slaget af neutralitet gäller äfven
om det senare slaget.
Den erkända permanenta neutraliteten.
Vid besvarandet af frågan hvilka rättigheter och skyldigheter påhvila
en permanent neutral stat bör först märkas, att dessa kunna vara speciellt
angifna i neutralitetsaftalet, men att eljest skyldigheterna under en väpnad
konflikt mellan andra stater äro alldeles desamma vare sig staten är per¬
manent eller tillfälligt neutral, emedan, såsom förut framhållits, neutrali¬
teten består däri att den neutrala staten afhåller sig från all inblandning
i konflikten. Då förutsättningen för neutralitet är tillvaron af krigisk
konflikt mellan en eller flera makter, kan man däremot enligt vissa för¬
fattare, såsom Hagerup och Schweizer, icke tala om neutralitet eller icke
neutralitet under fredstid, och således icke heller om någon underlåtenhet
från den neutrala statens sida att uppfylla sina skyldigheter. Den per¬
manenta neutraliteten är under fredstid latent och först vid krigsutbrott
framträder dess verkningar (Schweizer). Men en permanent neutral stat
måste äfven under fred undvika hvarje handling som kan kompromettera
densamma och ingifva andra makter den föreställningen att denna stat vid
ett eventuellt krigstillfälle icke skulle iakttaga sina skyldigheter som neutral
(Hagerup). Detta medför att en sådan stat äfven under fred intager en
särställning hvilket förhållande gifvit folkrättslärarna anledning att i detta
13
Andra kammarens femte tillfälliga utskotts utlåtande Nr 14.
afseende uppställa vissa teorier, som här nedan skola i korthet beröras
under form af vissa uppställda spörsmål.
Anses den permanent neutrala staten hafva afstått från rätten att
med vapenmakt häfda sina berättigade intressen eller icke?
Descamps (a. a. sid. 350 o. f.) skiljer mellan tre olika grader af
neutralitet:
1) pacigérat simple, då staten af står från att blanda sig i andra
staters väpnade konflikter men icke från att med vapenmakt häfda sina
egna intressen eller från sj altför svar mot angrepp;
2) pacigérat intégral, då staten afstår från hvarje väpnad handling
såsom medel att häfda sina egna rättigheter men icke från legitimt själf-
försvar mot angrepp, och
3) pacigérat desarmé, då staten afstår äfven från rätten till väpnadt
försvar mot angrepp. (Ex. Luxemburg.)
Iiaqerup anser, att om neutralitetstraktaten icke innehåller någon
bestämmelse därom, bör man enligt regeln in dubio pro minimo betrakta
neutraliteten såsom enkel eller pacigérat simple.
Såsom förut anmärkts anser däremot Mérignhac, att den permanenta
konstitutionella neutraliteten utmärkes därigenom, att den neutraliserade
staten endast kan föra krig till försvar emot orättmätiga angrepp. Statens
suveränitet är således inskränkt i den mening, att denna stat icke får del¬
taga i offensivkrig och icke ingå förbund, som utsätta den för krigseven-
tualiteter.
Äfven Pradier Fodéré synes anse, att permanent neutralitet utesluter
rätt till offensivkrig och blott medför rätt till försvar vid anfall mot sta¬
tens eget territorium.
Kleen anser såsom förut angifvits att den permanent neutrala statens
plikt är att icke föra krig utom för försvar af neutraliteten inom eget
område.
Schweizeri som i sin bekanta bok Geschichte der schweizerischen Neu-
tralität söker visa, att Schweiz’ neutralitet är resultatet af en historisk
process och å kongressen i Wien af makterna erkändes men ej garan¬
terades, häfdar, att den ständiga neutraliteten icke medför andra förplik¬
telser än den tillfälliga, såvida icke neutralitetsaftalet uttryckligen pålägger
dylika. De andra staterna kunna icke anses hafva gent emot den neutrala
staten afstått från användandet af krig såsom ultima ratio. Sådant afstående
kan endast härledas ur den garanti för integriteten, hvilken stundom åtföljer
neutraliteten. Neutraliteten afser blott icke-deltagande i krig mellan andra
stater och upphäfver därför icke under alla omständigheter den neutrala
statens rätt att föra krig, liksom den ej heller förpliktar de andra staterna
14
Andra kammarens femte tillfälliga utskotts utlåtande Nr 14.
att under inga förhållanden angripa den neutrala staten. Blott den af-
väpnade neutraliteten saknar möjligheten och rätten att föra krig.
Belgaren professor Nys (notes sur la neutralité i Revue dr. int. et
de lég. comp. 1901) anser, att det icke finnes något juridiskt motiv,
som hindrar den neutrala staten att föra krig, d. v. s. med andra ord
att afstå från neutralitetsprincipen och skaffa sig rätt med vapenmakt.
Afståendet af rätten att föra krig för egen räkning skulle enligt Rivier
(Principes du droit des gens) göra staten till halfsuverän.
Det har i detta sammanhang uppställts en annan fråga, nämligen
om permanent neutralitet är förenlig med en stats suveränitet.
Kleen uttalar mycket bestämdt, att den bundna neutraliteten är
folkrättsvidrig, oförenlig med hvarje suverän och oberoende stats behörig¬
het att själf bestämma sätt och medel för sina rättigheters, sin själfstän-
dighets och sin tillvaros försvar emot angrepp och kränkningar. Denna
Kleens teori motsäges af flere författare, hvarjämte Hagerup påvisar att
man icke torde kunna ur suveränitetens idé hämta något stöd för den
uppfattningen som vill begränsa den juridiska möjligheten att etablera en
permanent neutralitet. Äfven Nys uttalar, att neutraliteten i och för sig
icke förringar en stats suveränitet eller förminskar dess själfständighet.
Westlake framhåller, att förbindelsen att göra eller icke göra en bestämd
sak icke medför någon inskränkning i en stats suveränitet, lika litet som
eu dylik förbindelse af en enskild individ medför någon minskning i
hans rättskapacitet. Däremot anser Pradier Fodéré, att en permanent
neutral stat icke har sin fulla suveränitet, då den icke såsom sådan är
ensam herre öfver sitt öde. Den har icke frihet att rätta sitt handlings¬
sätt efter omständigheterna. Den är under fred tvungen att undvika
hvarje förhandling med främmande makt, som skulle kunna kompromettera
dess neutralitet i händelse af krig, eller försvåra dess skyldighet att vara
opartisk och afhålla sig från all inblandning. Dess politiska roll är utplånad.
Mérighnac uttalar, att om suveräniteten hos deri neutrala staten än är
förminskad, så är den dock därför icke utplånad, hvarför sålunda den
permanenta neutraliteten låter förena sig med suveränitetens idé.
Ln annan fråga, som uppställts, är den, om skyldigheten att vara
neutral gäller emot alla stater eller blott emot de stater, som undertecknat
neutralitetstraktaten.
Kleen anser, att ehuru den neutraliserades plikt att afhålla sig
från deltagande i väpnad konflikt mellan andra stater undantagsvis kan in¬
skränkas till de krig, som skulle komma att föras mellan vissa bestämda
stater, i verkligheten utvecklingen och de alltmer universaliserande poli¬
tiska förhållandena medföra, att en stat numera svårligen bindes vid per¬
Andra kammarens femte tillfälliga utskotts utlåtande Nr 14.
15
manent neutralitet, utan att denna afser hela utlandet och alla mellan-
folkliga strider, med undantag blott för det väpnade motstånd staten komme
att sätta mot angrepp på dess territorium. Den stat, som vore för svag
att föra annat krig än nödvärn mot sina närmaste grannar, skulle icke
kunna tänka på krig mot mer aflägset liggande makter. Den neutralitet,
som endast skulle fastställas me‘d afseende å vissa stater, skulle därför
knappast afse andra krig än vissa föreliggande och sålunda upphöra att
tillhöra kategorien permanent neutralitet. En stat kan af ett begränsadt
antal stater bindas vid ständig neutralitet gentemot alla andra stater och
för alla krig.
I fråga om Belgien och Luxemburg är uttryckligen angifvet i respek¬
tive traktater, att dessa stater äro skyldiga iakttaga samma neutralitet
gent emot alla andra stater. Det oaktadt tilläts Belgien att ingripa i de
mexikanska oroligheterna på 1860-talet men icke att deltaga i makternas
expedition till Peking under boxarupproret. Äfven Hagerup anser, att den
permanenta neutraliteten gäller emot alla stater. Så äfven Pradier Fodéré.
Vidare har denna fråga framställts:
Kan en neutralitetstraktat, som icke innehåller någon bestämmelse om
uppsägning eller varaktighet, uppsägas af en af parterna?
Hagerup anser, att som allmän regel kan uppställas, att den öfver-
enskomna neutraliteten icke kan ensidigt uppsägas hvarken af den neutrala
staten eller af de stater, som gent emot denna åtagit sig förpliktelse med
afseende å neutraliteten. Om så kunde ske, blefve garantien i verkligheten
illusorisk och neutraliseringen en verklig fara. Bulmerincq och Hilty
bestrida, att en neutraliserad stat har rätt att ensidigt uppsäga neutrali-
tetsaftalet och detta på den grund, att neutraliseringen icke skett i
den neutraliserade statens intresse utan i de andra staternas intresse.
Schweizer anser, att beträffande sådana stater, som Belgien och Luxem¬
burg, hvilka neutraliserats utan eller emot deras egen vilja, uppsägnings-
rätten med skäl kan 'förnekas, hvaremot man icke torde böra förvägra
sådan rätt åt på egen begäran såsom permanent neutrala erkända stater.
Uppsägningen är för dem en rätt men icke en plikt. Uppsägningen kan
i detta fall ske genom en enkel krigsförklaring. Mérignhac anser att den
neutraliserade staten icke skulle hafva rätt att frånträda neutraliteten
under förevändning att denna är en förmån, som den må fritt uppgifva.
Neutraliteten är både en rätt och en förpliktelse.
Hvilka inskränkningar ålägger den permanenta neutraliteten den neu¬
trala statens handlingsfrihet?
16
Andra kammarens femte tillfälliga utskotts utlåtande Nr 14.
a. I yttre hänseende:
Den neutrala staten får enligt den allmänt härskande åsikten sluta
vanliga traktater med andra makter, men endast sådana, hvilka icke kunna
kompromettera neutraliteten; således icke defensiv-allianser, hvilka ålägga
den neutrala staten skyldighet att lämna militär hjälp. Descamps vill göra
ett undantag för stater i sådan ställning som Belgien och Holland och
anser, att de kunna ingå förbund i syfte att åstadkomma gemensamt
försvar, om båda staterna bli anfallna samtidigt och försvarets effektivitet,
beror af gemensamhet i uppträdandet. Hagerup, som medgifver riktigheten
af Descamps åsikt ifråga om det af honom uppställda undantag, för¬
klarar, att ett försök att erhålla permanent neutralitet för flere stater
(t. ex. de tre skandinaviska) och samtidigt defensiv-allians dem emellan
skulle vara att fullfölja två absolut oförenliga mål. Däremot må den
permanent neutrala staten sluta unilaterala defensiv-allianser, d. v. s.
sådana, som endast medföra utfästelse om hjälp åt den neutrala staten men
ej förpliktelse för denna att lämna sådan. Samma åsikt har Mérighnac,
som kritiserar art. 8 i schweiziska förbundsförfattningen, enligt hvilken
det tillkommer Edsförbundet att förklara krig, sluta fred och att sluta
traktater i allmänhet. Vidare får en neutral stat icke garantera en annan
stats neutralitet eller öfverhufvud deltaga i ett garantiaftal. Belgien er¬
kände därför blott men garanterade ej Luxemburgs neutralitet 1867 och
var icke med om status quo-aftalet i Nordsjön 1908.
I fråga om andra aftal anser Mérignhac, att en neutral stat kan
sluta dylika af moraliskt eller kommersiellt innehåll, t. ex. post-, handels-,
sjöfarts- och utlämningstraktater, men därvid bör den neutrala staten und¬
vika alla klausuler, som äro oförenliga med neutraliteten. I princip skulle
därför icke vara något hinder för en neutral stat att afsluta en tullunion
med en annan stat, men troligtvis skulle de stater,'som garantera neutrali¬
teten, motsätta sig detta af fruktan, att en tullunion skulle gifva åt den
andra kontrahenten ett för stort inflytande åt den neutrala staten. År
1842 afstod äfven franska regeringen på framställning från den brittiska
att afsluta en tillämnad tullunion med Belgien, utan att dock erkänna
principen, att en sådan union skulle strida emot neutralitetstraktaten.
Vidare har Schweiz afböjt ett förslag att ingå i ett tyskt Zollverein.
Hagerup säger, att i fråga om sådana traktater, som vid en konflikt skulle
kunna medföra fördelar för den ene af de krigförande, måste en perma¬
nent neutral stat vara försiktig. Såsom exempel härå kan anföras, att
belgiska regeringen ansåg sig 1868 nödsakad förhindra en öfverenskommelse
Andra kammarens femte tillfälliga utskotts utlåtande Nr 14.
17
mellan ett belgiskt och ett franskt järnvägsbolag om öfverlåtande åt det
senare af en strategiskt viktig belgisk järnvägslinje. Och dock var det här
endast fråga om ett aftal mellan tvenne enskilda bolag.
Enligt Mérignhac bör en neutral stat icke vara beröfvad rätten att
samverka med andra stater för att undertrycka handlingar, som strida mot
humanitetens lag (ex. slafveri) och anser därför, att Belgien med orätt
förvägrats deltaga i expeditionen till Peking för de främmande legationernas
befriande under boxarupproret.
Med afseende å frågan, huruvida en neutral stat kan förvärfva kolonier
torde den rådande åsikten vara, att sådant förvärf är medgifvet, äfven om det
karl medföra vissa svårigheter. Frågan har särskildt beaktats vid Kongostatens
förvandling till belgisk koloni. Hagerup anser dock, att garanterna för en stats
neutralitet kunna förväntas förbehålla sig rätt att undersöka, huruvida och
i hvilken grad förvärfvet af eu koloni kan rubba statens förmåga att för¬
svara sig. Nys uttalar, att den permanent neutrala staten har rätt att på
fredligt sätt utvidga sitt område, men nyförvärfven åtnjuta icke neutralitet.
Realunion anser Hagerup en neutral stat icke kunna ingå, men väl
personalunion.
De skyldigheter, som under en krigisk konflikt åligga neutrala stater,
äro såsom förut framhäfts desamma för permanent neutrala som för till¬
fälligt neutrala d. v. s. att till det yttersta försvara neutraliteten, däribland
att icke mottaga en krigförandes militära styrka inom sitt område annat
än som flyktingar, hvilka afväpnas och interneras (ex. Schweiz 1871).
Man är allmänt ense om, att det är en förpliktelse för en permanent neu¬
tral stat att försvara sig, såvida icke traktaten såsom fallet är med Luxem¬
burg upphäfver denna förpliktelse. Den tillfälligt neutrala staten, säger
Nys, har såsom suverän stat skyldighet att äga tillräckliga militära försvars-
krafter. Den permanent neutrala staten har denna skyldighet icke blott
som suverän stat utan äfven som neutral. För öfrigt behöfver staten endast
iakttaga full opartiskhet; den omständigheten, att en frihet, som den neutrala
staten beviljar båda de krigförande, kan hafva ett större värde för den
ena än för den andra, gör den icke till någon ensidig fördel, enligt
Hagerups åsikt. I sådant hänseende påpekar Hagerup att de tre skandi¬
naviska rikena under Krimkriget medgåfvo frihet för såväl Ryssland som
dess motståndare, England och Frankrike, att ha tillträde till de flesta
af sina hamnar, ehuru detta var till vestmakternas fördel.
b. I inre hänseende:
Hagerup anser, att inskränkningar i den permanent neutrala statens
handlingsfrihet i inre hänseende icke rättsligen böra finnas. 1848 gjorde
Bihang till Riksdagens protokoll 1912. 13 saml. 5 afd. 14 käft. (Nr 4.) 3
18 Andra kammarens femte tillfälliga utskotts utlåtande Nr 14.
dock Frankrike och Österrike gällande beträffande Schweiz, att detta land
icke finge ändra sin konstitution utan makternas samtycke, enär förutsättning
för neutralitetstraktaten var, att grunderna för den schweiziska konstitu¬
tionen icke skulle förändras. Sa, skedde dock sedermera utan protest
från dessa makters sida, men ihågkommas bör, att revolution då hade
mellankommit både i Frankrike och Österrike. Äfven Nys vidhåller att
en permanent neutral stat själf äger att bestämma öfver sin författning,
hvilken såsom sådan icke kan anses utgöra en del af folkrätten.
Äfven frågan om neutral stats asylrätt har varit omtvistad, och
garanterande makter ha å ena sidan gjort gällande att en neutral stat vore
skyldig att tillse att densamma icke blefve eu härd för stämplingar mot de
andra staterna, samt å andra sidan gjort anspråk å att i den neutrala staten
vaka öfver sina undersåtars intressen. Schweiz har hittills kunnat häfda
satsen, att en neutral stat har asylrätt, men har dock på grund af på¬
tryckning från makternas sida förbjudit främlingars uppehåll där
utan pass.
De andra stadernas skyldigheter mot den neutrala staten äro att
respektera dess neutralitet, men detta åligger dem, säger Hagerup, på grund
af folkrättens allmänna regler och icke till följd af den särskilda öfverens¬
kommelse, som konstituerar neutralitetstillståndet. Om andra stater således
endast lofvat respektera en stats permanenta neutralitet, äro skyldigheterna
uteslutande på den neutrala statens sida och för denna stat skapas inga
nya rättigheter genom ett sådant aftal. Däremot kan, om flera stater
gemensamt förbundit sig att respektera en stats neutralitet, dessa sins¬
emellan och gentemot hvarandra anses bundna att respektera densamma,
h vilket ju är en garanti för den neutrala staten.
Den erkända och garanterade permanenta neutraliteten.
Äfven denna form af neutralitet förutsätter ett aftal mellan veder¬
börande stat samt en eller flera andra stater. Det är icke nödvändigt, att
alla de stater, som deltaga i aftalet, äfven garantera neutraliteten, utan en
stat kan nöja' sig med att erkänna, under det de andra både erkänna och ga¬
rantera denna. Så t. ex. förband sig Belgien att respektera men garanterade
icke Luxemburgs neutralitet. Med garanti i folkrättslig bemärkelse menar
man enligt Quabbe (Die völkerrechtliche Garantie) det förhållande, att en stat
lämnar en annan stat en säkerhet för upprätthållandet af eu den senare sta¬
tens rättighet genom en därå uttryckligen riktad handling. Garanti är således
accessorisk, d. v. s. förutsätter en redan bestående rättighet samt medför
förpliktelse för garanten att understödja den andra kontrahenten i fall
19
Andra kammarens femte tillfälliga utskotts utlåtande Nr 14.
någon viss bestämd af den senare statens rättigheter kränkes. Garanti-
aftalet är hufvudsakligen ett löfte om hjälp, garanti är en förpliktelse »a
faire respecter» icke blott »a respecter». och garantiaftalet är afsedt att
skydda mot hotelse eller kränkning af den garanterade rättigheten.
Hvad ofvan sagts om den erkändt permanent neutrala statens ställ¬
ning gäller naturligtvis i lika hög grad om den stat, som erhållit sin neu-
tralitet garanterad. Här nedan komma därför endast att beröras de särskilda
verkningar, som garantin medför för den permanent neutrala staten. Hvilka
förpliktelser medför garantiaftalet för de garanterande makterna?
De garantiaftal, som f. n. existera nämligen rörande Schweiz, Belgien
och Luxemburg uttrycka sig mycket sväfvande i denna fråga. Rörande
Schweiz heter det i akten af den 20 november 1815, att signatärmakterna
för Wiendeklarationen af den 20 mars samma år genom föreliggande akt-
lämna sitt formella och autentiska erkännande af Schweiz’ ständiga neu¬
tralitet och garantera dess territoriums integritet och okränkbarhet inom
dess nya gränser. Såsom man ser, säges icke uttryckligt, att neutralitet
garanteras utan endast att de lämna sitt erkännande. Emellertid hänvisar
ju akten till deklarationen af 20 mars, däri säges att så snart som den
schweiziska förbundsdagen i vederbörlig form gifvit- sitt samtycke, skall en
akt uppsättas, som innehåller erkännande och garanti från alla makternas
sida af Schweiz’ ständiga neutralitet inom dess egna gränser.
Traktaten mellan Belgien och de fem stormakterna af 19 april 1839
stadgar, att de vid denna bifogade artiklar, innehållande lydelse af den
traktat, som slutits mellan Belgien och Holland och enligt hvilka Belgien
skulle bilda en oberoende och neutral stat samt vara skyldigt att iakttaga
denna neutralitet gentemot alla andra stater, skola anses hafva samma
kraft och verkan, som om de vore införda i traktaten mellan Belgien och
de fem stormakterna, och följaktligen ställda under »ofvannämnda Majestä¬
ters» (de fem stormakternas) garanti. Rörande Luxemburg säger London-
traktaten af 1867, att »denna princip (att storhertigdömet skall vara en
ständigt neutral stat) är och förblir ställd under sanktion af de underteck¬
nande makternas kollektiva garanti med undantag af Belgiens, som själ!
är en neutral stat».
Äfven om traktaterna äro sväfvande, torde man dock enligt Hagerup
kunna uppställa den regel, att garantien för neutraliteten innebär skyldig¬
het för garanterna att med vapenmakt stödja den neutrala staten, i hän¬
delse att dess neutralitet kränkes. I samband därmed uppstår frågan om
garantien äfven medför skyldighet att skydda den neutrala staten mot
ett direkt angrepp å dess territorium. Om ett dylikt angrepp sker utan
samband med ett krig mellan den anfallande staten och andra stater, kan
20
Andra hammarens femte tillfälliga: utskotts utlåtande Nr 14.
man ju icke tala om någon kränkning af neutraliteten. Iiagerup anser
därför, att en garanti för neutraliteten icke j och för sig innebär eu
garanti mot hvarje kränkning af territoriet. A andra sidan innebär eu
garanti för territoriets otänkbarhet icke nödvändigtvis en garanti för
neutraliteten. Äfven Nys är tveksam om garanti för neutralitet innebär
en garanti för integritet och otänkbarhet. Beträffande Schweiz är saken
klar, enär dess territoriums integritet och otänkbarhet är uttryckligen
garanterad, men så icke beträffande Belgien och Luxemburg. Nys påpekat att
i 1831 års fredspreliminärer föreslogs af stormakterna en bestämmelse om
garanti för »la neutralité perpétuefle de la Belgique ainsi que 1’intégrité
et 1’inviolabilité de son territoire». Detta senare uteslöts, sedan Belgien i
mellantiden återupptagit fientligheterna, ur den definitiva traktaten af 15
november 1831 och upptogs ej heller i 1839 års traktat. Man har däraf
velat draga den slutsats att Belgiens integritet och okränkbarhet icke vore
garanterad. Nys erinrar vidare därom, att faktiskt aldrig i historien garan¬
tien för en stats neutralitet blifvit utkräfd. Det är därför farligt att i
teorien pålägga en stat, som åtagit sig en dylik garanti, förpliktelser hvilka
icke uttryckligen framgå af aftalet. Quabbe och Mérighnac åter anse, att
garantien för neutralitet äfven innebär en sådan för territoriell integritet
och oafhängighet och äfven Westlake anser, att man icke torde kunna
kränka en neutraliserad stats integritet utan att på samma gång kränka
dess neutralitet. Schweizer häfdar såsom förut framhållits mycket bestämdt,
att till förutsättningen för permanent neutralitet icke hör, att staten är
skyddad mot angrepp. Detta skydd följer blott med garanti för integritet.
Neutralitet är blott det, att staten är »nichtbeteiligt» i krig mellan andra
stater, och förpliktigar icke andra stater att icke förklara krig mot den
neutrala staten.
Hagerup uttalar vidare, att om kränkningen af statens neutralitet
sker från någon af de makters sida, som undertecknat neutralitetsaftalet, har
enhvar af de andra signatärmakterna rätt att af egen drift inskrida för neu¬
tralitetens upprätthållande, äfven om den neutrala staten icke begär det;
eljest tillkommer det den neutrala staten att taga initiativet till att begära
garanternas mellankomst. Skyldigheten att intervenera påhvilar enhvar
af dem oberoende af medgaranternas förhållande. Faktiskt har dock olika
åskådningar gjorts gällande beträffande skyldigheten att inskrida. Man har
påstått, att sådan skyldighet icke förefinnes, när icke de öfriga medgaran-
terna samtidigt göra detta. Så har skett från ledande engelskt håll beträffande
Luxemburg. När flere makter gemensamt garantera en stat någon dess
rättighet, har detta stundom skett med begagnande af uttrycket »conjointement
et séparément» d. v. s. gemensamt och hvar och en för sig. Luxemburgs
21
Andra kammarens femte tillfälliga utskotts utlåtande Nr 14.
neutralitet är såsom nämndt ställd under makternas kollektiva garanti.
Den 20 juni 1867 förklarade engelske premierministern i öfverhuset, att
garantien vore endast kollektiv, d. v. s. bindande endast för alla makter
i deras gemensamma egenskap. »Alla äro ense om att upprätthålla Luxem¬
burgs neutralitet, men ingen af staterna är bunden att ensam uppfylla
denna skyldighet. Delta är en viktig skillnad, ty de enda två makter,
som kunna kränka Luxemburgs neutralitet, äro två af deltagarna i den
kollektiva garantien (Tyskland, Frankrike), och om därför någon af dem
kränker neutraliteten, uppkommer icke någon förpliktelse för alla de andra
staterna.» Med andra ord, enligt engelsk uppfattning är kollektivgarantien
verksam blott när alla garanterna äro öfverens. Om or af garanterna
kränker det garanterade objektet, är garantien utan verkan. Denna engelska
åsikt bekämpas af nästan alla folkrättsliga författare, enär den skulle göra
hvarje garanti illusorisk. Den måste naturligtvis icke desto mindre allvar¬
ligen uppmärksammas.
En punkt å hvilken alltid ovisshet kommer att råda är, huru stor
den styrka skall vara, som garanterna böra använda för att skydda den
neutrala staten. Det är icke lätt att på förhand bestämma denna styrka
genom ett aftal, hvilket innebär eu svaghet hos garantiaftalen. Då emeller¬
tid, säger Hagerup, det i regel är stormakter, som äro garanter, måste
den som vill angripa eu neutral stat därför räkna med att komma i krig
med någon af dessa. Detta är en ganska verksam säkerhet för den per¬
manenta neutraliteten och i verkligheten den enda verksamma, som man
kan uppnå genom enbart juridiska medel.
Hagerup uppställer därpå frågan, om garantiaftalet medför rätt för
garanterna att intervenera i den neutrala statens inre angelägenheter.
Han anser, att någon sådan rätt principiellt icke förefinnes, men att garan¬
terna, som vid kränkning af statens neutralitet kunna blifva aktift engage¬
rade, hafva ett alldeles särskild! intresse att veta om den neutrala staten
är i stånd att uppfylla sina förpliktelser, i främsta rummet dess skyldighet
att försvara sin neutralitet. Detta särskilda intresse kan från garanternas sida
leda till förfrågningar, undersökningar och föreställningar, som kunna vara
ganska generande för den neutrala staten. Man kan säga, att garantien
är beroende af, att den neutrala staten icke afstår från allt eget försvar.
Det är visserligen sant, att i teorien den neutrala staten äger den suve¬
räna afgörande rätten i afseende å storleken och medlen för sitt försvar,
såvidt icke traktater uttryckligen pålägga densamma militära förpliktelser.
Men det är lätt att se, att på denna punkt kan neutralitetsgarantien i
praktiken framkalla ganska afsevärda svårigheter.
22
Andra kammarens femte tillfälliga utskotts utlåtande Nr 14.
Quabbe uppställer följande förpliktelser för den garanterade staten,
såvidt annat ej aftalats:
1) Den garanterade får icke göra något, som kan för garanten för¬
svåra hans skyldighet att vid ett senare tillfälle ingripa till dennes för¬
mån. a) En stat, hvars territoriella område garanteras, får icke utan vidare,
om den ökar sitt område, anse jämväl detta nya område garanterade en
sådan ökning kan möjligen lösa garanten från hans förpliktelse, enär den¬
samma kan bringa honom i ett väsentligt farligare läge än förut; b) En
stat får icke militärt desorganisera sig. I så fall har garanten rätt att
träda tillbaka. De medlemmar af belgiska kamrarna, som voterade mot
stärkandet af Antwerpens befästning under hänvisning till Belgiens garan¬
terade neutralitet hade bort betänka, säger författaren, att det är Belgiens
plikt gentemot garanterna att icke försumma sitt försvar; c) vidare bör den
garanterade i rätt tid påkalla garantens ingripande, enär ett försummadt
tillfälle kan försvåra garantens skyddsplikt.
2) Den garanterade staten får vidare icke onödigtvis genom aggres¬
siv politik bringa det garanterade föremålet i fara.
3) Slutligen får den garanterade staten icke utan garantens medgif¬
vande vidtaga någon väsentlig förändring med afseende å det garanterade
objektet.
Quabbe skiljer mellan s. k. ren garanti och intresserad garanti. Han
säger, att garantien lämnas i regel icke af enbart altruistiska motiv utan
i allmänhet därför, att den garanterande staten själf har ett intresse af
att det garanterade föremålet upprätthålles, förblir oberördt af främmande
angrepp, att status quo bibehålies. Ur detta intresse härleder Quabbe en
rätt för garanten gentemot den garanterade. Garanten har vid den in¬
tresserade garantien rätt att ingripa, äfven om den garanterade ej påkallar
det. Denne senare lider eu inskränkning i sin själfständighet. Detta gäl¬
ler särskildt om garanterad neutralitet. Den neutrala staten har icke rätt
att ensidigt uppgifva denna sin neutralitet. Quabbe fänker sig ett
exempel härpå; om England med Belgiens medgifvande besatte en del af
Scheldes strand, har England ej kränkt Belgiens rätt till neutralitet, ty
detta land har själft uppgifvit denna rätt. Om Tyskland och Frankrike
ville ingripa däremot såsom garanter, skulle man svara dem, att någon
kränkning af Belgiens rätt till neutraliteten ej förelåge och således icke
heller någon rätt för dessa makter att ingripa. Nu ha de emellertid en
rätt på grund af deras intresse för upprätthållandet af Belgiens neutralitet,
och på grund häraf skulle de vara berättigade att inskrida mot Belgien
och England. Små stater sväfva i fara att genom garantifördrag blifva
afhängiga af garanterna. För att detta icke skall blifva fallet måste
Andra kammarens femte tillfälliga utskotts utlåtande Nr 14.
23
garantiaftalet innehålla uttryckligt stadgande, att den garanterade statens
oafhängighet icke på något sätt beröres.
Till slut några allmänna omdömen om garantiaftal och permanent
neutralitet.
Hvad Quabbe säger härom är i korthet citeradt i motionen, men
torde böra läsas i samband med hvad han förut säger, där han yttrar
sig om garantiaftalets värde. Äfven om i ett antal fall garanterna på
oförlåtligt sätt undandragit sig sina förpliktelser, har dock garantien i
många fall bestått profvet och i hvarje fall afskräckt andra stater från ett
angrepp å den garanterade. Angriparen vet icke, hur garanterna komma att
ställa sig, och i denna regelbundet förhandenvarande verkan ligger garanti¬
aftalets största värde. Endast England har vid fråga om Luxemburgs neu¬
tralitet på förhand förklarat, att det icke anser sig förpliktadt inskrida,
om någon af inedgaranterna angriper den garanterade staten. Obestridli¬
gen finnas dock äfven ogynnsamma verkningar af garantiförhållandet. Den
garanterade statens sj anständighet kan anses förminskad vid den intresse¬
rade garantien på grund af garantens rätt gentemot den garanterade, hvil¬
ken rätt icke medgifver den senare att ensidigt uppgifva det garanterade
objektet, och gäller detta särskildt när fråga är om garanti af inre stats-
rättsliga förhållanden eller af neutraliteten. Historien visar äfven, att ga¬
ranterna ofta missbruka denna sin rätt och inblanda sig i den garante¬
rade statens inre eller yttre förhållanden samt framtvinga förändringar i
dessa, under förevändning att deras fortsatta bestående bringar det garan¬
terade objektet i fara. Vidare erbjuder garantiaftalets oklarhet många möj¬
ligheter för garanten att under sken af rätt undandraga sig sina förpliktelser.
Nys insisterar på satsen, att den permanenta neutraliteten uppfunnits
och tillämpats icke i de neutraliserade staternas intresse utan i Europas
eller rättare sagt i stormakternas verkliga eller påstådda intresse. Neu¬
traliteten har blifvit dessa små stater ålagd. I fråga om Schweiz är stor¬
makternas intresse först och främst militärt. Dess strategiska läge är så
viktigt, att ingen makt vill se detta land i händerna på någon annan
makt. Detsamma gäller om Belgien och Luxemburg.
Vid utbrottet af fransk-tyska kriget förklarade såväl franske utrikes¬
ministern som furst Bismarck, att respektive regeringar skulle respektera
Belgiens neutralitet, men blott för det fall, att icke motståndaren kränkte
densamma. Det var med anledning häraf som England på belgiskt initia¬
tiv slöt två aftal, ett med Preussen och dess allierade och ett med Frank¬
rike, hvari hvardera af dessa förbinda sig att respektera Belgiens neutrali¬
tet, så länge motståndaren gjorde detta, under det England lofvade, att
24
Andra kammarens femte tillfälliga utskotts utlåtande Nr 14.
om endera af de krigförande staterna kränkte Belgiens neutralitet, skulle
England med vapenmakt bistå den andra för att skydda denna neutralitet.
Belgiske generalen Brialmont framhäfver i ett bref till Nys, som
denne af trycker, att en af neutralitetens olägenheter är att garanterna icke
skulle tillåta Belgien att afstå från neutraliteten, och att Belgien på grund af
neutraliteten är skyldig att bekämpa den förste krigförande, som beträder
dess område, äfven om det vore eu makt med hvilken Belgien hade allt
intresse att förena sig eller t. o. in. slutit förbund med. Den permanenta
neutraliteten är därför ett folkrättsligt servitut och en dålig skänk af stor¬
makterna, som Belgien bort afvisa om det kunnat.
Pradier Fodéré uttalar, att verkligheten ofta icke motsvarar de för¬
väntningar den permanenta neutraliteten väckt. Erfarenheten har visat,
att hvarken denna neutralitet eller de högtidligaste garantier alltid kunnat
aflägsna de faror från de neutrala staterna, som de skolat besvärja, utan
tvärtom ökat dessa, då någon makt ansett lämpligt angripa den neutrala
staten och garanterna icke funnit det vara i deras intresse att försvara
denna, förebärande att någon kränkning förekommit från den neutrala
statens sida af dess förpliktelser. 1 ett annat sammanhang yttrar Pradier
Fodéré att, om man utgår från den internationella rätten, sådan den nu
är, måste man erkänna att neutralitetens värde beror af den neutrala statens
och de främmande staternas politik, af den uppriktighet och den insikt,
hvarmed de uppfatta sina respektive rättigheter, skyldigheter och intressen.
Han erinrar därom att Funck-Bretano och Albert Sorel yttrat, att trak¬
tater angående garanterad neutralitet äro underkastade samma lag som
alla andra traktater; de behålla sitt värde blott så länge de historiska
orsaker, som framkallat dem, bestå.
Af den utredning, utskottet i det föregående lämnat, framgår, att
neutralitetsinstitutet ej kan sägas vara färdigbildadt utan är i behof af
vidare utveckling. Den folkrättsliga vetenskapen visar på vissa punkter
skilda tolkningar af de förpliktelser och rättigheter, som åläggas eri neu¬
tral stat. För utskottet står det klart, att en sådan utveckling af neu¬
tralitetsinstitutet först bör föreligga, innan ett öfvervägande sker, huruvida
Sverige bör omlägga sin hittills förda neutralitetspolitik med dess lyckliga
resultat. Denna har karaktäriserats däraf, att Kungl. Maj:t vid vissa till¬
fällen, då det politiska läget påkallat det, senast 1904 vid utbrottet af det
rysk-japanska kriget, afgifvit tydliga förklaringar inför utlandet om det
svenska folkets fasta vilja att fullfölja sin freds- och neutralitetspolitik.
Motionärerna tänka sig en utredning angående »de rättsregler, Indika
skola tillämpas af och gälla för Sverige för den händelse landet förklaras
Andra kammarens femte tillfälliga utskotts utlåtande Nr 14.
25
permanent neutralt*. Utskottet anser, att en utredning bör vara allsidig
och omfatta samtliga de former af det stora o*ch svårlösta neutralitetspro-
blemet, hvilka folkrätten rör sig med.
Möjligt är att folkrätten i fråga om neutrala staters plikter och
rättigheter kommer att utveckla sig oberoende af s. k. neutralitetsförkla-
ringar. Sålunda yttrade justitierådet Hellner (Sveriges ombud vid den
andra fredskonferensen i Haag), vid det tredje nordiska interparlamentariska
delegerademötet i Kristiania 1911 på tal om konferensens femte konvention
(om neutralitetsreglerna vid landtkrig) följande: »De stater, som ratificerat
konventionen, ha härigenom klart och uttryckligt erkändt, att en neutral
stats territorium är okränkbart och att sålunda hvarje kränkning är ett
brott mot folkrätten. Detta gäller oberoende af neutralitetsförklaring.
Det förefaller mig därför som om på folkrättens nuvarande ståndpunkt
en förklaring om permanent neutralitet, vare sig den mötes af formligt
erkännande eller icke, näppeligen skulle medföra ett ökadt folkrättsligt skydd.»
En utveckling af neutralitetsinstitutet kan sålunda tänkas ske äfven
på andra vägar än den motionärerna föreställt sig. Men gifvetvis bör
arbetet på neutralitetsinstitutets utveckling jämväl omfatta de former af
permanent neutralitet, som motionärerna anse vara de viktigaste. Ett dy¬
likt arbete är emellertid af sådan natur, att det bör upptagas genom
internationell samverkan. För den skull beslöt det ofvannämnda delege¬
rademötet i Kristiania eu hemställan till de tre nordiska rikenas inter¬
parlamentariska grupper att anmoda sina länders regeringar och folkrepre¬
sentationer »åt midvirke, åt spörsmaalet om staters erklserede stedsevarende
neitralitet blir undergit behandling paa den 3:dje fredskonferens i Haag».
Hvad det nordiska interparlamentariska mötet sålunda beslöt synes
utskottet angifva det folkrättsliga forum, inför hvilket neutralitetsspörs-
rnålet bör i sin helhet framläggas. Då Kungl. Maj:t redan tillsatt en kom¬
mitté att förbereda sådana frågor, hvilka kunna tänkas komma upp på
nästa Haagkonferens och då neutralitetsfrågan torde blifva öfvervägd af
nämnda kommitté, anser utskottet, att Riksdagen saknar anledning att här
taga något särskildt initiativ.
På grund af hvad sålunda anförts hemställer utskottet
■t
att Andra kammaren måtte — under uttalande af
sin förvissning därom, att Kungl. Maj:ts regering full¬
följer en sträng freds- och neutralitetspolitik, äfvensom
därom, att regeringen söker med de medel, som stå
densamma till buds, medverka till neutralitetsinstitutets
utveckling och tillgodogöra Sverige de resultat, som
Bihang till Piksdagens ■protokoll 1912. 13 samt. 5 afd. 14 käft. (Nr 14.) 4
26
Andra kammarens femte tillfälliga utskotts utlåtande Nr 14.
däraf kunna vinnas — besluta, att förevarande motion
icke föranleder till någon kammarens särskilda åtgärd.
Stockholm den 11 maj 1912.
På utskottets vägnar
ERNST LILJEDAHL.
Reservation
af hrr J. A. Ingvar sson, Ernst Lindley och A. J. Bärg, hvilka ansett att
utskottets yttrande och förslag bort erhålla följande lydelse:
Såsom af ofvanstående redogörelse framgår utöfvar neutralitetsinsti-
tutet ett betydande inflytande på staternas inbördes förhållanden. Motio¬
närerna anse, att äfven Sverige för sin del måtte bidraga till institutets
ytterligare utveckling i syfte att därigenom betrygga fredstillståndet. De
hemställa fördenskull om en utredning, såväl i fråga om de rättsregler, hvilka
böra gälla för Sverige i händelse landet förklaras permanent neutralt, lik¬
som ock i fråga om den lämpligaste form af permanent neutralitet Sverige
borde ikläda sig, därest det befinnes önskvärdt att Sverige för framtiden
förklarar sig permanent neutralt, hvarjämte framställas några förslag att
tillämpas under denna förutsättning.
Då utskottet emellertid är öfvertygadt, att Kungl. Maj:t upptar dessa
viktiga spörsmål till ompröfning, torde en skrifvelse i ämnet icke för när¬
varande befinnas erforderlig, hvarför utskottet hemställer:
att Andra kammaren måtte — under uttalande af
sin sympati för motionens grundtanke, och i förvissning
därom, att Kungl. Maj:ts regering, under fullföljande af
en sträng freds- och neutralitetspolitik, snarast upptager
i motionen berörda spörsmål till behandling, och jäm¬
väl, med alla de medel, som stå regeringen till buds,
söker medverka till neutralitetsinstitutets utveckling och
tillgodogöra Sverige de resultat som af denna utveck¬
ling kunna vinnas — besluta, att förevarande motion
icke föranleder till någon kammarens särskilda åtgärd.
Stockholm 1912. Kungl. Boktryckeriet, P. A. Norstedt & Söner.
121495