Första kammarens första tillfälliga utskotts utlåtande Nr 10.
1
Nr 10.
Ankom till Riksdagens kansli den 21 april 1911 kl. 2 e. m.
Första kammarens första tillfälliga utskotts utlåtande nr 10, i
anledning af väckt motion om skrifvelse till Kungl.
Maj:t med hemställan, att Riksdagen må lämnas till¬
fälle att i visst afseende yttra sig öfver ett väntadt
förslag till ny instruktion för landshöfding ärna.
I en inom Andra kammaren väckt och till dess femte tillfälliga
utskott hänvisad motion, nr 290, ha herrar Emil Kristensson, Ernst Söder¬
berg, C. E. Svensson och A. C. Lindblad hemställt, att Riksdagen måtte
i skrifvelse till Kungl. Maj:t anhålla, det Kungl. Maj:t ville lämna Riks¬
dagen tillfälle att, såvidt angår bestämmelserna om fridlysningsförfarande
och hvad därmed äger samband, yttra sig öfver det förslag till ny lands-
höfdingeinstruktion, som i sammanhang med fögderiförvaltningens omor¬
ganisation kan varda upprättadt.
Beträffande de skäl, som anförts till stöd för berörda hemställan,
får utskottet hänvisa till motionen.
Andra kammarens utskott anför i ärendet följande:
»Motionärerna erinra om den motion (nr 200), som vid fjolårets
riksdag frambars i Andra kammaren af den socialdemokratiska gruppen
och hvari yrkades bland annat, att Riksdagen ville anhålla, att Kungl.
Maj:t måtte tillsätta en undersökningskommission med uppdrag att låta
utreda, i hvad mån de administrativa myndigheterna genom s. k. frid¬
lysningar, ingrepp i församlings- och deinonstrationsrätten, häktningsåt¬
gärder och annat dylikt förfarande kunde anses hafva öfverträdt sin be-
Bihang till Biksd. prot. 1911. 9 Sami. 2 Afd. 1 Band. 1 Ser. lOHäft. (Nr 10.) 1
Historik.
2
Första hammarens första tillfälliga utshotts utlåtande Nr 10.
fogenhet eller gått utöfver lämpliga gränser för densamma, särskildt under
pågående arbetskonflikter, äfvensom vidtaga de åtgärder, hvartill denna
utredning kunde gifva anledning.
I motiveringen till sistnämnda motion sökte motionärerna med stöd
af ett flertal anförda exempel påvisa:
att myndigheterna efter godtfinnande satt hela orter mer eller min¬
dre i belägringstillstånd till synnerlig fara för rättsäkerheten och med
påföljd att aktningen för lag och rätt samt tilltron till myndigheternas
opartiskhet undergräfts;
att i en mängd fall fridlysning ej begränsats till områden, som
genom inhägnad och anslag kunnat tydligt utmärkas, med påföljd att,
medan allmänheten i öfrigt tillåtits trotsa ett lämnadt förbud, endast de,
som arbetsgifvarna velat åtkomma, tagits för hufvudet;
att myndigheterna utan närmare undersökning handlat på initiativ
eller order af målsmän för arbetsgifvareintresset och därvid närmast ledts
af det obehöriga syftet att till nämnda intresses gynnande på ett så ef¬
fektivt sätt som möjligt förhindra hvarje beröring mellan strejkande ar¬
betare och s. k. arbetsvillig; samt
att vederbörande länsstyrelser vanligen bestämt vitet till samma
belopp för samtliga fall, så att vid dess utdömande hänsyn ej kunnat
tagas till förmildrande omständigheter.
Vidare anmärktes, likaledes under åberopande af exempel, att för¬
bud mot folksamlingar och demonstrationer utfärdats, hvilka måste be¬
traktas såsom en inskränkning i den allmänt medborgerliga rätten till
församlingsfrihet. Motionärerna gjorde nämligen gällande:
att dylika förbud, meddelade generellt för ett helt län, en hel
socken eller stad eller eljest en omfattande landssträcka, åtminstone icke
i de uti motionen anförda exempel kunde anses lagligen tillkomna i ord¬
ningens intresse, samt
att myndigheterna äfven i fråga om dessa förbud säkerligen oftast
låtit sitt handlingssätt ytterst bestämmas af det obehöriga syftet att un¬
derstödja arbetsgifvareintresset genom att såmedelst hindra arbetarna att
sammankomma till öfverläggningar eller fredligt demonstrera vid arbets¬
platserna.
I sitt utlåtande angående ofvannämnda motion, som likaledes var
hänvisad till behandling af utskottet, erinrade utskottet till en början om
de stadganden, som ligga till grund för fridlysningsförfarandet, nämligen
dels § 10 i 1855 års landshöfdingeinstruktion och dels § 21 i 1868 års
ordningsstadga för rikets städer.
3
Första "kammarens första tillfälliga utskotts utlåtande Nr 10.
Det förra stadgandet har alltsedan instruktionens tillkomst haft
följande lydelse: »Konungens befallningshafvande utöfvar högsta polismyn¬
digheten uti länet och bör därför hafva omsorgsfull vårdnad därå, att
allmän ordning och säkerhet upprätthållas, samt, i händelse häremot bry-
tes, vidtaga erforderliga åtgärder, äfvensom i öfrigt tillse, att begångna
brott blifva i laga ordning beifrade; ägande Konungens befallningshaf¬
vande att, för handhafvande häraf, uti sådana fall, där ansvar icke är i
lag bestämdt, stadga erforderliga viten.»
Det senare stadgandet åter har efter en under augusti månad 1909
vidtagen ändring, därigenom bötesmaximum höjdes från 20 till 100 kronor,
följande lydelse: »Skulle af tillfällig anledning, för ordningens vidmakt¬
hållande, erfordras sådan ny eller ytterligare föreskrift, som i nästföre¬
gående § omnämnes (d. v. s. utöfver hvad ordningsstadgan innehåller
eller lämnar åt magistrat eller polismyndighet att närmare bestämma),
men hvilken, i anseende till behof af dess skyndsamma iakttagande, icke
kan på där stadgadt sätt åvägabringas (efter stadsfullmäktiges eller all¬
männa rådstugans hörande in. m.), äge magistraten att kungörelse i äm¬
net omedelbart utfärda och på lämpligt sätt allmängöra. Sådan kungö¬
relse, uti hvilken böter till högst 100 riksdaler må bestämmas, galle
endast för viss, däruti utsatt, kort tid, och skall ofördröjligen i fem
exemplar öfversändas till Konungens befallningshafvande, som äger att
pröfva, huruvida kungörelsen må under den bestämda tiden fortfarande
oförändrad gälla och, om detta anses icke böra äga rum, densamma ändra
eller upphäfva; skolande exemplar af kungörelsen jämte af Konungens
befallningshafvande däri till äfventyrs gjorda ändringar skyndsamligen
öfversändas till civildepartementet samt justitiekansleren och justitieom¬
budsmannen. I Stockholm utfärdas sådant påbud, som i denna § afses,
omedelbart af öfverståthållareämbetet.»
Af dessa stadganden, hvilka båda tillhöra författningar, som till¬
kommit utan Riksdagens medverkan, har det först omförmälda, såvidt
angår bestämmelsen om rätt till vitesförelägganden, redan vid riksdagarna
1856—8, 1859—60 och 1862—3 varit föremål för anmärkningar, hvilka
hufvudsakligen grundats å vissa af justitieombudsmannen S. L. Theorell
i dennes berättelse till förstnämnda Riksdag därom gjorda uttalanden.
Vid 1905 års riksdag väcktes inom Andra kammaren åt herr E. Räf
tvenne motioner, däri för vinnande af mera betryggande former för ut¬
öfvande af den länsstyrelserna tillkommande administrativa domsrätt
hemställdes om en revision af 1855 års landshöfdingeinstruktion och om
4
Första lcammarens första tillfälliga utskotts utlåtande Nr 10.
vidtagande i samband därmed af en utredning beträffande öfriga frågor,
hvilka kunde beröras af en dylik revision.
Det tillfälliga utskott, till hvilket nämnda motioners behandling
hänsköts, yttrade i sitt öfver motionerna afgifna betänkande bl. a., att
för utöfvandet af den genom 10 § i landshöfdingeinstruktionen åt
Konungens befallningshafvande uppdragna, ytterst grannlaga myndighet,
otvifvelaktigt kräfdes sådana former, hvilka kunde anses tryggande för
enskild mans rätt och säkerhet samt ägnade att utesluta äfven möjligheten
af godtycke och maktmissbruk, samt att i anseende till de dyrbara intressen,
allmän och enskild rättssäkerhet, hvilka i hög grad berodde af formerna för ut¬
öfvandet af den administrativ]ustice, hvarom i motionerna vore fråga, det borde
gifvas Riksdagen tillfälle att yttra sig öfver det förslag, hvartill en af utskottet
påyrkad revision af landshöfdingeinstruktionen kunde gifva anledning.
Utskottets hemställan om en dylik revisions föranstaltande afslogs
emellertid af Andra kammaren med G7 röster mot 49.
Löneregleringskommittén har i sitt den 27 februari 190G afgifna
betänkande angående reglering af löneförhållandena in. m. vid landsstaten
uttalat sig för nödvändigheten af en ganska ingående revision eller om¬
arbetning af landshöfdingeinstruktionen, särskildt på grund af dess i åt¬
skilliga afseenden föråldrade skick, men ej ansett lämpligt, att ett så
omfattande och tidkräfvande arbete som uppgörande af förslag till för¬
nyad landshöfdingeinstruktion förknippades med det kommittén lämnade
uppdraget beträffande landsstaten; och trodde sig kommittén kunna an¬
taga, att, sedan ny lönestat kommit till stånd för tjänstemän och betjänte
vid landsstaten, Kungl. Maj:t skulle finna skäl att föranstalta om nödig
omarbetning af instruktionerna för såväl länsstyrelserna som ock lands-
statstjänstemännen ute i länen.
Enligt hvad utskottet erfarit, lärer inom civildepartementet utar¬
betats ett preliminärt förslag till omarbetning af landshöfdingeinstruk¬
tionen, med hvilket förslags vidare behandling dock torde komma att anstå,
tills frågan om fögderiförvaltningens omorganisation hunnit afgöras.
Hvad åter angår det ofvan återgifva stadgandet i ordningsstadgan
för rikets städer har detta, såvidt utskottet kunnat utröna, icke efter
stadgans tillkomst varit föremål för något inom Riksdagen framställdt
ändringsförslag.
O O
Sedan utskottet därefter till belysning af fridlysningsförfarandet
lämnat en del uppgifter ur den redogörelse angående 1909 års stora
arbetskonflikt, som på uppdrag af Kungl. Maj:t af kommerskollegium
utarbetats, yttrade utskottet följande: »Att en viss diskretionär pröfnings-
5
Första kammarens första tillfälliga utskotts utlåtande Nr 10.
rätt i förevarande hänseende måste tillkomma de administrativa myndig¬
heterna, synes utskottet själffallet. Krafvet å allmän ordning och säkerhet
i samhället betingar nämligen enligt utskottets uppfattning med nödvän¬
dighet ett dylikt förhållande. Lika angeläget är emellertid, att, såsom i
motionen framhålles, vid tillämpningen af en sådan befogenhet synnerlig
varsamhet iakttages. Ett fridlysningsförfarande medför nämligen i många
fall ett så väsentligt ingrepp i den medborgerliga friheten, att detsamma
icke utan trängande skäl och endast i nödig utsträckning bör tillgripas,
hvarförutan det synes böra kringgärdas med vissa garantier, såsom exem¬
pelvis i fråga om kungörelsesätt och anslagsskyldighet in. m.
Att under pågående arbetskonflikter fridlysning icke bör af myn¬
digheterna påbjudas i syfte att såmedelst understödja arbetsgifvareparten,
är uppenbart. Hvarje fridlysningsåtgärd, som förestafvas af andra motiv
än upprätthållande af allmän ordning och säkerhet, måste betecknas såsom
obehörig. Tydligt är emellertid, att förgripelser emot allmän ordning
eller säkerhet icke behöfva hafva föregått ett påbjudande af fridlysning,
då nämligen med stöd af erfarenhetens vittnesbörd dylika förgripelser i
den förhandenvarande situationen på goda grunder eljest varit att befara.
De uppgifter angående 1909 års arbetskonflikt, af hvilka utskottet
lämnat ett kortfattadt sammandrag, synas utskottet vara ägnade att utgöra
en god ledning vid pröfningen af fridlysningsbestämmelserna i det förut
omnämnda förslaget till omarbetning af landshöfdingeinstruktionen. Gifvet-
vis komma därvid ock under bedömande såväl behofvet af eventuell ändring
i ordningsstadgan för rikets städer i nu förevarande del som ock de i
föreliggande motion framställda särskilda anmärkningar beträffande till-
lämpningen af nu gällande bestämmelser i ämnet.»
I enlighet med detta sitt uttalande hemställde utskottet, som icke
ansåg sig kunna förorda motionärernas yrkande om tillsättandet af en
undersökningskommission för pröfningens verkställande, att Riksdagen
måtte i skrifvelse till Kungl. Maj:t anhålla, det täcktes Ivungl. Maj:t
lämna Riksdagen tillfälle att, såvidt det anginge bestämmelserna om frid¬
lysningsförfarande och hvad därmed ägde samband, yttra sig öfver det
förslag till ny landshöfdingeinstruktion, som i sammanhang med fögderi¬
förvaltningens omorganisation kunde blifva upprättadt.
Ärendet behandlades den 28 maj i Andra kammaren, som därvid
biföll utskottets hemställan. Sedan beslutet delgifvits Första kammaren,
anmälde emellertid dess första tillfälliga utskott, till hvilket motionen för
förberedande behandling blef hänvisad, att det med hänsyn till den prin¬
cipiellt viktiga innebörden af den föreliggande frågan icke funnit sig
Utdrag ur
motionen.
6 Första leammarens första tillfälliga utsicotts utlåtande Nr 10.
kunna på den korta tid, som stått till dess förfogande, behörigen utreda
och afgifva yttrande angående ärendet. Då frågan sålunda icke kom att
bli föremål för Första kammarens pröfning, hade den vid 1910 års riks¬
dag förfallit.
I nu föreliggande motion, hvari hemställes, att Riksdagen måtte
biträda det beslut, som Andra kammaren för sin del fattade vid fjorårets
riksdag, söka motionärerna påvisa, att myndigheterna och företrädesvis
vissa länsstyrelser tyckas ha för afsikt att, särskildt hvad angår fridlys-
ningsåtgärder af skilda slag, fortsätta på den väg, som kritiserades i fjor¬
årets riksdagsmotion. Under åberopande af flera nya exempel göra mo¬
tionärerna gällande, att det råder en påfallande stor skillnad med hänsyn
till fridlysningsinstitutets tillämpning inom olika län, en skillnad, som
enligt motionärernas åsikt icke uteslutande kan härröra af olikartade för¬
hållanden inom länen utan jämväl måste sökas däri, att gällande förord¬
ningar tolkas och tillämpas olika af resp. länsstyrelser. Hvad som är
tillåtet i ett län är samtidigt absolut förbjudet i ett annat. Inom det
ena länets gränser få möten, föredrag och öfverläggningar opåtaldt äga
rum å allmänna vägar, blott ordningen upprätthålles och trafiken ej
hindras, inom det andras gränser åter få endast vissa slag af föredrag
hållas, under det däremot inom det tredje länet alla möten och föredrag
å allmän väg äro förbjudna, oafsedt innebörden af det ämne, som före¬
draget eller öfverläggningen afser att beröra, och utan att någon tendens
till ordningens störande kunnat påvisas. Det har till och med inträffat,
att trots rådande lugn fridlysningspåbud utfärdats blott på grund af
misstanke, att en för vederbörande misshaglig agitation skulle vara att
befara.
Motionärerna förmena, att vi på sådant sätt i viss mening kastats
tillbaka i historien till den tid, då hvarje landskap hade sina speciella lagar.
Af de anförda exemplen framgår tillika, att det hvilar ganska stor
obestämdhet och osäkerhet öfver åtskilliga fridlysningspåbud. Än hindras
folk att färdas å allmän väg, enär någon del af denna kommit att till¬
höra ett fridlyst område, än afstänges ortsbefolkningen från vattentillgång
och än ha andra nödiga förbindelseleder blifvit spärrade. Enär icke gräns¬
linjerna för det fridlysta området klart angifvits eller andra fullt till¬
räckliga åtgärder vidtagits för att upplysa om påbudets verklighet, har
det ibland inträffat, att icke ens de polismän, som ägt att vaka öfver ett
fridlysningspåbuds efterlefnad, haft fullt klart för sig hvilka platser som
vore fridlysta eller ej, hvarigenom villervalla och trakasserier uppkommit.
Såväl i fråga om bötesbeloppens storlek, hvilka växlat emellan 2
7
Första hammarens första tillfälliga utshotts utlåtande Nr 10.
och 500 kronor, som ock i flera andra hänseenden, har stor olikhet kommit
till synes inom de skilda länen.
Ehuruväl utskottet fortfarande hyser den uppfattning, att fridlys¬
ning under vissa oroliga förhållanden kan vara en en helt nödvändig
åtgärd för främjandet af ordning och samhällsmedlemmarnas trygghet,
är dock utskottet ense med motionärerna därom, att fridlysningsinstitutet
ej bör användas på sådant sätt, att det får sken af godtycke, samt att
församlingsrätten är en allmän medborgerlig rättighet af så stor betydelse,
att dess gränser med omsorg måste värnas mot intrång. Annars kan
lätt hända, att den eld, man vill släcka, erhåller nytt bränsle och upp¬
flammar med ännu starkare låga.
Utskottet inser till fullo, att det är ett synnerligt grannlaga värf,
att med urskillning och utan partitagande för vare sig den ene eller
andre, tillämpa fridlysningsförfarandet. I alla händelser finner utskottet
det nödigt, att de stadganden, hvarpå detta förfarande grundar sig, måtte
omarbetas och förtydligas i sådant syfte, att de ej lämna tillfälle, vare
sig till intrång å allmänt medborgerliga rättigheter eller till så skiftande
tolkning och tillämpning, som för närvarande synes äga rum.
Då utskottet håller det för synnerligen angeläget, att med hänsyn
till vikten af de medborgerliga intressen, som af frågan beröras, Riks¬
dagen sättes i tillfälle att yttra sig öfver förslaget till ny landshöfdinge-
instruktion i förevarande del, får utskottet, som sålunda icke funnit skäl
att frånträda sin förut intagna ståndpunkt beträffande denna fråga,
hemställa, att Andra kammaren i anledning af förevarande motion ville
för sin del besluta, att Riksdagen måtte i skrifvelse till Kungl. Maj:t
anhålla, det Kungl. Maj:t täcktes lämna Riksdagen tillfälle att, såvidt an¬
går bestämmelserna om fridlysningsförfarande och hvad därmed äger sam¬
band, yttra sig öfver det förslag till ny landshöfdingeinstruktion, som
i sammanhang med fögderiförvaltningens omorganisation kan varda upp-
rättadt.»
Andra kammaren har bifallit sitt utskotts hemställan; hvarefter
ärendet öfverlämnats till Första kammaren, som hänvisat detsamma till
förberedande behandling af sitt första tillfälliga utskott.
Såsom här ofvan erinras, innefattas de stadganden, som ligga till
grund för fridlysningsförfarandet, dels uti 10 § af 1855 års landshöf¬
dingeinstruktion och dels i 21 § af 1868 års ordningstadga för rikets
städer. Med förstnämnda stadgande bör dock sammanställas kungl. bref-
vet den 10 maj 1815, enligt hvilket Konungens befallningshafvandes
Andra
kammarens
utskotts
yttrande.
Andra
kammarens
beslut.
Utskottets
yttrande.
8
Första hammarens första tillfälliga utshotts utlåtande Nr 10.
rättighet att stadga vite i politimål är inskränkt till de fall, då ansvar i
lag och författning icke är bestämdt.
Dessa stadganden tillhöra författningar, fallande inom området för
den Konungen enligt Regeringsformen tillkommande makt att uti mål,
som röra allmänna hushållningen, stifta nya lagar och författningar samt
bestämma grunderna för allmänna inrättningar af alla slag.
Vid förenämnda författningars tillkomst har Riksdagen ej yttrat sig.
Handhafvande af Konungens befallningshafvandes rättighet att stadga
viten, särskildt vid fridlysning, är uppenbarligen, såväl under oroliga som
normala förhållanden, af en synnerligen grannlaga natur, därvid det gäller
att i möjligaste mån undvika äfven hvarje sken af godtycke. Motio¬
närerna åberopa åtskilliga exempel, hvaraf skulle framgå, dels att förbud,
utfärdade under likartade förhållanden, förete en sådan olikhet, att denna
måste tillskrifvas obestämdhet och osäkerhet vid tolkning och tillämp¬
ning af gällande stadganden, dels ock att förbuden stundom gjort större
ingrepp i den medborgerliga friheten, än omständigheterna nödvändiggjort.
Med afseende på de växlande och mångskiftande omständigheter,
som kunna betinga vitespåbud, lärer det näppeligen kunna undvikas, att
dylika påbud stundom förete olikheter, som, ehuru fullt motiverade, för
den utomstående förefalla oförklarliga. Därest emellertid påbud, utan
verkliga skäl afsevärdt skilja sig från hvarandra eller mer än nödigt träda
den medborgerliga friheten för nära eller brista i tydlighet, bör detta
gifvetvis beaktas. Utan att uttala sig om, huruvida eller i hvilken mån
anledning till anmärkningar därutinnan förefunnits, anser dock utskottet,
att förenämnda författningsstadganden, på grund af sitt summariska inne¬
håll och med hänsyn till vikten af de medborgerliga intressen, de beröra,
påkalla en revision, i syfte att Konungens befallningshafvandes befogen¬
het i förevarande afseende må varda till art och omfattning närmare be¬
stämd samt att tillfredsställande former för utfärdande af vitesförbud må
föreskrifvas.
Att en ej obetydlig diskretionär pröfningsrätt dock fortfarande
måste tillkomma de administrativa myndigheterna, sjmes utskottet uppen¬
bart, enär, såsom Andra kammarens utskott år 1909 yttrar, krafvet å all¬
män ordning och säkerhet i samhället med nödvändighet betingar ett
dylikt förhållande.
På grund af hvad sålunda anförts, hemställer utskottet,
att Första kammaren måtte på det säl , biträda
Andra kammarens i ärendet fattade beslut, ; ct Första
9
Första kammarens första tillfälliga utskotts utlåtande Nr 10.
kammaren för sin del beslutar, det Riksdagen ville i
skrifvelse till Kungl. Maj:t anhålla, det täcktes Kungl.
Maj:t uti den nya landshöfdingeinstruktion, som för¬
väntas blifva utfärdad i sammanhang med fögderiför¬
valtningens omorganisation, införa mera normerande
bestämmelser om fridlysningsförfarande och hvad där¬
med äger samband.
Stockholm den 21 april 1911.
På utskottets vägnar:
G. LAGERBJELKE.
Bihang till Biksd. prof. 1911. 9 Sami. 2 Afd. 1 Band. 1 Ser. 10 Häft.
2