Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 4.
1
m<* 4.
Ank. till Riksd. kansli den 25 april 1904, kl. 2 e. m.
Konstitutionsutskottets utlåtande, i anledning af väckt motion
om ändrad lydelse af § 71 regeringsformen och § 65
riksdagsordningen.
Uti en inom Första Kammaren väckt, till konstitutionsutskottet hän¬
visad motion, n:o 54, hafva herrar G. F. Östberg och Hugo Tamm föreslagit,
att Riksdagen måtte för sin del besluta, att § 71 regeringsformen och § 65
riksdagsordningen skola erhålla följande ändrade lydelse:
Regeringsformen.
§ 71.
På enahanda sätt förfares jämväl, där Kamrarne sig icke förena om
grunderna för någon bevillning, sättet för deras tillämpning eller bevill-
ningens fördelning till utgörande; dock att, då fråga är om bevillnings ut¬
görande efter progressiv skala eller med olika skattesatser för olika slag af
inkomst eller förmögenhet, bägge kamrarnes sammanstämmande beslut erfordras
för fastställande eller ändring af bestämmelser rörande skatteskala, förhållandet
Bill. till Riksd. Prof. 1904. 3 Sami. 3 Käft. (N:o 4). 1
2
Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 4.
mellan skattesatser för inkomst eller förmögenhet af olika slag, den procent
af inkomst eller förmögenhet, hvartill skatten högst må uppgå, skattefrihet för
viss inkomst eller förmögenhet samt taxeringsmyndigheternas sammansättning.
Riksdagsordningen.
§ 65.
När i fråga om statsutgifter eller bevillning, med det undantag, hvar¬
om i regeringsformens 71 § förmärs, eller om reglementariska föreskrifter
för Riksbanken, dess inkomster och utgifter, eller om ansvarsfrihet för Full¬
mäktige i Riksbanken, eller om Riksgäldskontorets styrelse och förvaltning,
inkomster och utgifter, Kamrarne fatta stridiga beslut, som ej uppå veder¬
börligt utskotts förslag varda samman]ämkade, skola bägge Kamrarne hvar
för sig rösta om de olika beslut, hvari hvardera förut stannat; kommande
den mening, som därvid erhåller de flesta ledamöters af båda Kamrarne
sammanräknade röster, att gälla såsom Riksdagens beslut. För att vid
sådan omröstning förekomma lika antal röster, skall i Andra Kammaren
afläggas och förseglas en sedel, hvilken, i händelse de öfrige samman¬
räknade rösterna utfalla lika, öppnas och afgör frågan. År pluralitet redan
vunnen, bör den aflagda sedeln ouppbruten genast förstöras.
Till stöd för sitt förslag hafva motionärerne anfört följande:
»Vid behandlingen af Kungl. Maj:ts till 1902 års riksdag aflåtna pro¬
position angående inkomstskatt uttalade bevillningsutskottet den mening,
att de viktigaste grunderna för denna skatt borde undandragas de gemen¬
samma voteringarna inom Riksdagens bägge kamrar. Utskottets yttrande
i denna del föranledde icke till något Riksdagens beslut, men Första Kam¬
maren beslöt för sin del, att i Riksdagens skrifvelse till Kungl. Maj:t borde
ingå följande uttalande:
»Till de af Riksdagen hittills gjorda erinringar rörande förslagets inne¬
håll och skattens anordnande kan läggas ännu en anmärkning, som gäller
förslagets konstitutionella form. Det är naturligt, att en inkomstskatt,
hvilken efter skilda grunder och i olika hög grad beskattar olika inkomst¬
arter, måste föranleda många och starka meningsstrider. önskvärdt vore
därför, att sagda grunder, äfvensom den därmed sammanhängande pro-
gressionsskalan, vunne större fasthet, än den för afgörande af bevillnings-
frågor stadgade ordning lämnar. Riksdagen vill alltså såsom sin mening
uttala, att Kungl. Maj:t måtte förelägga en kommande Riksdag förslag till
Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 4.
3
sådan ändring i regeringsformen och riksdagsordningen, att de allmänna
grunderna för taxering af inkomst enligt eu inkomstskatteförordning icke
måtte kunna ändras i annan ordning än genom båda kamrarnes samstäm¬
miga beslut, under det att Riksdagen förbehålles att inom de på sadant
sätt angifna gränser, enligt de regler, som gälla lör bevillningens regle¬
rande, bestämma skattebelopp och lämna öfriga föreskrifter.»
I anslutning härtill få vi härigenom till Riksdagens pröfning fram¬
lägga angifna förslag till ändring i § 71 regeringsformen och § 65 riksdags¬
ordningen.
Jämsides med de moderna staternas alltjämt ökade skattebehof har
kraf på ombildning af den direkta statsbeskattningen alltmera gjort sig
gällande, och man har inom åtskilliga länder nedlagt ett betydande arbete
på ifrågavarande område. I allmänhet har man bibehållit gamla direkta
skatter, som vuxit in i den allmänna uppfattningen och som stundom just
därför, att de äro gamla, icke kännas tryckande, men i fråga om nya skatter
har man i flera länder sökt genomföra systemet af skatt å ren inkomst
och å förmögenhet. Äfven i Sverige har man, sedan grundskatteafskrif-
ningen ägt rum, måst gripa sig an med ombildning af den direkta beskatt¬
ningen och i inkomstskatteförordningen upptagit de grunder, som i de
nyare utländska skattelagarna vunnit tillämpning.
Den uppgift, som föreligger för lagstiftningen rörande inkomstbeskatt¬
ningen, är i flera afseenden svårare än lagstiftning på andra områden.
Detta beror dels på frågornas egen beskaffenhet, dels ock därpå, att de så
nära beröra de enskilda ekonomiska intressena. Man bör därför så vidt
möjligt förebygga, att betydliga förändringar i skattelagarna kunna ske
efter otillräcklig pröfning och till förmån för ensidiga intressen.
Den allmänna principen för de moderna skattelagarna är, att skatten
fördelas efter de skattskyldiges skatteförmåga, men då inga objektiva grun¬
der finnas för att väga den enes skatteförmåga i förhållande till den andres,
blir skattens fördelning en mycket svår och mycket grannlaga uppgift.
Med öfvergifvande af lika beskattning å all slags inkomst och antagande
af progression i beskattningen står man inför en mängd frågor, som kunna
afgöras på många olika sätt.
Om man antager den grundsatsen, att inkomst af förmögenhet, där
densamma uppbäres jämte inkomst af arbete eller eljest är större, än som
motsvarar hvad som erfordras till nödigt lifsuppehälle, bör beskattas högre
än inkomst af arbete, har man att afgöra i huru mycket högre grad man
har att, belasta den förra, liksom äfven huruvida visst slag af förmögenhet
4
Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 4.
skall beskattas högre än annan förmögenhet. Vid progressiv beskattning
kan progressionen göras lindrig eller stark; den kan bestämmas så, att den
ej betydligt skiljer sig från den proportionella beskattningen, men den
kan ock stegras så, att skatten uppslukar större delen af inkomsten. Lag¬
stiftningen har därför att bestämma progressionsskalan, och vid hvilken
procentsats progressionen skall upphöra. Å andra sidan skall bestämmas
om skattefrihet för existensminimum och skatteafdrag för den ringare in¬
komsten. Härtill komma åtskilliga andra frågor, såsom då särskild för¬
mögenhetsskatt införes vid sida om inkomstskatt, om det förhållande, i
hvilket dessa skatter skola stå till hvarandra, om rätten till afdrag för
räntor och omkostnader m. m.
Vid afgörandet af dessa invecklade och grannlaga spörsmål är det
af största vikt, att icke ett parti inom Riksdagen, om än aldrig så bety¬
dande, kan vinna makt att ensamt fälla utslaget. Det är nämligen nöd¬
vändigt, att Riksdagen vid utöfvande af beskattningsrätten tager hänsyn
till alla berättigade intressen och tillser, att skattebördan rättvist fördelas,
så att skattepolitiken i sin mån stöder, men ej försvagar landets ekono¬
miska krafter.
Emellertid kan det ej undvikas, att inom en representation klass¬
intressen och partiintressen komma att göra sig gällande äfven i beskatt-
ningsfrågor. Det ligger på sätt och vis i sakens natur, då dessa frågor så
nära beröra hvars och ens ekonomiska intresse. Men om erfarenheten
har visat, att så hittills varit förhållandet, finnes anledning att befara, att
striderna på detta område framdeles blifva ännu skarpare än hittills. Där¬
vid må först beaktas, att den direkta beskattningen antagligen hädanefter
kommer att spela en större roll än hittills och att genom införande af de
nyare principerna för inkomstbeskattning en stor mängd nya tvistefrågor
uppförts på dagordningen. Man kan vidare ej förbise, att de i och för
sig berättigade sträfvanden, hvilka nu göra sig gällande med yrkande, att
de direkta skattebördorna skola till största delen hvila på de förmögnaste
klasserna och de stora affärsföretagen, hafva en tendens att vilja genom¬
föra dessa principer längre, än som öfverensstämmer med rättvisa och
statsklokhet. Man kan ej heller lämna ur räkningen, att den socialistiska
samhällsåskådning, som äfven i vårt land söker tränga sig fram, särskildt
riktar sig emot den privata äganderätten till fast egendom och därför
konsekvent måste arbeta på att genom ytterligt hård beskattning af fa¬
stighet tillföra staten så stor del af egendomens afkastning som möjligt.
Det bör härvid framhållas, att de största olägenheterna och vådorna
Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o i.
5
af en orättvis eller oklok fördelning af skattebördorna icke bestå deruti,
att enskilda skattskyldiga blifva obilligt beskattade, utan däruti, att en
oriktig skattepolitik kan hämma landets ekonomiska utveckling. Man
riskerar därigenom, att det rörliga kapitalet, som flyttas lättare än något
annat, drager sig bort från vårt land och att industriens ställning genom
en alltför hård beskattning försvåras i så hög grad, att den går tillbaka
eller delvis öfverflyttas till andra länder. Ett dylikt resultat, hvarpå
exempel från annat håll ej saknas, vore för vårt kapitalfattiga land i hög
grad ödesdigert.
Under sådana förhållanden måste det vara af vikt, att lagstiftningen
rörande beskattningsrätten lämnar garantier för, att skattelagarna ej blifva
beroende af önskningarna och anspråken hos en inom representationen
öfvermäktig samhällsklass. Då vid hvarje beslut rörande beskattnings-
väsendet bör tillses, att det allmänna intresset blir tillgodosedt, ligger det
nära till hands att tänka sig, att regeringen, som är skyldig att opartiskt
väga olika intressen emot hvarandra och på grund af sin ställning måste
bedöma dessa från annan synpunkt än kämpande partier, skulle äga samma
ställning i fråga om beskattningslagar som i fråga om lagstiftning å andra
områden, där regering och representation gemensamt besluta. I åtskilliga
konstitutionellt styrda länder äger regeringen sådan befogenhet. Om man
emellertid i ett land, där regeringen hittills varit utesluten från hvarje
deltagande i beskattningsrätten, för så vidt angår bevillningen, icke ifråga¬
sätter att lämna regeringen rätt därtill, så framstår så mycket mera an¬
gelägenheten af att skattefrågor så behandlas inom representationen, att
genomgripande förändringar ej kunna genomdrifvas af ett ensidigt klass¬
intresse.
Enligt våra grundlagar tillhör beskattningsrätten till sin hufvudsak-
ligaste del Riksdagen. Stanna bägge kamrarne i olika beslut rörande
någon skatt, som är af bevillnings natur, skall genom gemensam vo¬
tering fastställas icke blott skattebeloppet, utan äfven skattens fördel¬
ning. Dessa stadganden äro en egendomlighet för vårt land. I de flesta
andra länder, äfven med republikanskt styrelsesätt, gäller, att beskattnings¬
lagar liksom andra lagar erfordra sammanstämmande beslut af bägge
kamrarne; det allmänna erkännandet af skattelagsteorien och det ömse¬
sidiga vetot rörande skattelagar synas ådagalägga, att man funnit detta
system gagneligt.
Rörande den utländska lagstiftningen hänvisa vi till en såsom bilaga
till denna motion fogad redogörelse.
6
Konstitutionsutskottets Utlåtande, N-’o 4.
Om man hos oss går något litet tillbaka i tiden, så finner man, att
största delen af de direkta skatterna voro ordinarie skatter och att dessa
ej kunde rubbas utan bägge kamrarnes öfverensstämmande beslut, hvar¬
emot den allmänna bevillningen var af mera underordnad finansiell bety¬
delse. Numera utgöra däremot den allmänna bevillningen och inkomst¬
skatten den hufvudsakliga delen af den direkta beskattningen.
Äfven om de hittills gällande bestämmelserna för fastställande af de
grunder, enligt hvilka bevillning för inkomst skall utgå, icke medfört
nagra olägenheter, kan man ej förbise, att införandet af de nya principer
i afseende å inkomstbeskattningen, hvarom ofvan talats, gör beskattnings¬
rätten till ett ännu skarpare vapen i ett partis hand, än den hittills varit.
Man har skäl att befara, att med hos oss gällande stadganden om skatte¬
frågors behandling skattelagstiftningen kan blifva ett föremål för ständiga
strider och ständiga rubbningar, allt efter de olika partigruppernas Över¬
vikt. Det måste därför synas i hög grad önskvärd!, att omkastningen i
beskattningslagarna icke må kunna i en hastig vändning göras genom ge¬
mensam votering i kamrarne.
önskvärdheten af en sålunda ändrad ordning för beskattningsfrågors
afgörande framträder ännu tydligare för den händelse, att en väsentlig
utsträckning af valrätten till Riksdagens Andra kammare kommer till
stånd. En dylik utsträckning af rösträtten skulle efter all sannolikhet
verka därhän, att valen till Andra kammaren i väsentlig mån blefve be¬
stämda af andra folkklasser, än vid representationsreformens genomförande
afsags. Det kan därför inträffa, att denna kammare kan erhålla en öfver¬
väldigande majoritet af män, som själfva hafva föga känning af den direkta
skattebördan eller som anse sig förpliktade att i allt förfäkta de klassers
intressen, som icke af dessa skatter beröras. Om denna majoritet lyckas
uppnå sådan styrka, att den kan bestämma Riksdagens beslut i gemensam
votering, skulle den jämvikt i beskattningsfrågor, som 1863 års grund¬
lagsförslag ville bereda inom Riksdagen genom stadgandet om samfäld
votering, blifva betänkligt rubbad.
Hvar och en erkänner, att reformer på beskattningsväsendets område
äro behöfliga, och det är likaledes en allmän uppfattning inom alla klas¬
ser, att en proportionsvis starkare belastning af den större förmögenheten
och den större inkomsten är inom vissa gränser fullt befogad. Ehuru man
därför ej vill uppställa hinder emot tidsenliga reformer i detta afseende,
är det en berättigad fordran, att beskattningsfrågor må afgöras efter ett
verkligen opartiskt öfvervägande af olika samhällsklassers behof och intres¬
Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 4.
7
sen, och att ej någon viss samhällsklass erhåller ett alltför starkt infly¬
tande, än mindre en bestämmande makt öfver skattelagstiftningen.
Den af Riksdagens bägge kamrar antagna förordningen om inkomst¬
skatt innebär ett stort steg i den riktning, som ofvan angifvits. Progres¬
sionen i inkomstbeskattningen är hos oss högre än i andra länder, där
den direkta beskattningen är grundad på samma principer. Under det
att i Preussen och Sachsen progressionen stannar vid 4 procent och i Öster¬
rike närmar sig 5 procent, utan att fullt uppnå denna siffra, samt i Dan¬
mark enligt inkomstskattelagen af 1903 sträcker sig till högst 21/, pro¬
cent af inkomsten, utgör hos oss skatten för den högst beskattade inkom¬
sten 5 procent, om man sammanräknar den allmänna bevillningen och
inkomstskatten. Det är ej vår afsikt att föreslå någon lagförändring, hvar¬
igenom någondera af Riksdagens kamrar skulle kunna genom ett ensidigt
beslut rubba de bestämmelser i fråga om inkomstbeskattning, som nu
gälla. Men det är vår mening, att en ytterligare belastning af den större
inkomsten eller en förändring, hvarigenom visst slag af inkomst eller för¬
mögenhet beskattas högre än annat slag, ej må kunna ske utan bägge
kamrarnes sammanstämmande beslut. En för samhället lycklig utveck¬
ling af beskattningsväsendet skall bäst befrämjas, om de bägge kamrarne
få tillfälle att sainmanjämka sina meningar, utan att någondera kan er¬
hålla ett öfverväldigande inflytande. Därigenom vinnes trygghet mot
genomdrifvande af omogna reformplaner, men sådana förändringar, som
öfverensstämma med rättvisa och billighet samt uppbäras af en stadgad
allmän mening inom samhället, kan ingen kammare motsätta sig, och detta
gäller i högre grad rörande beskattningsväsendet, än då det är fråga om
lagstiftningen i öfrigt. Erfarenheten från andra länder, där den öfra kam¬
maren har veto i beskattningsfrågor liksom i annan lagstiftning, bestyr¬
ker denna uppfattning. Skattelagstiftningen har där utvecklat sig i tids¬
enlig riktning och i öfverensstämmelse med den allmänna uppfattningen
hos folket.
Vid yrkandet om förändringar i sättet för fastställande af bevillning
för inkomst eller förmögenhet bör man emellertid ej gå längre, än som
under förhandenvarande förhållanden kan anses vara alldeles nödvändigt.
I fråga om den sedan gammalt utgående allmänna bevillningen, som lika
beskattar alla slag af inkomst och som utgår proportionellt, bör därför
icke ifrågasättas någon förändring, liksom ej heller någon ändring bör ske
i Riksdagens sätt att genom samfälld votering bestämma det skattebelopp,
8
Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 4.
som skall genom allmän bevillning eller genom inkomst- eller förmögen¬
hetsskatt uttagas.
Däremot är det i fråga om inkomstskatt, som utgår progressivt eller
med olika skatt för olika slag af inkomst, angeläget, att de viktigaste
grunderna för beskattningen icke må kunna förändras genom samfälld vo¬
tering. De bestämmelser, som här åsyftas, gälla den progressiva skatte¬
skalan, förhållandet mellan skattesatser för olika slag af inkomst, den
procent, hvartill skatten högst må uppgå, det belopp, som är fritt från skatt,
äfvensom taxeringsmyndigheternas sammansättning. För beslut angående
dessa hufvudgrunder för inkomstskatt bör enligt vår uppfattning erfordras
sammanstämmande beslut af Riksdagens båda kamrar. Då antagligt är,
att fråga om införande af förmögenhetsskatt äfven hos oss, liksom i andra
länder, kommer att bringas å bane, och starka skäl tala för att införa en
sådan skatt såsom ett komplement till den rena inkomstskatten, bör stadgas,
att kamrarnes sammanstämmande beslut erfordras äfven för fastställande
af motsvarande grundläggande bestämmelser för en dylik skatt».
Vid denna motion har fogats en så lydande bilaga:
P. M.
angående inom vissa främmande länder gällande stadganden rörande
beskattningsfrågors behandling inom representationen.
I England fattas alla beslut i finansiella frågor, såväl rörande inkomster som utgifter, i
lagform. Både konung och öfverhus måste således äfven i dessa frågor godkänna ett beslut af
underhuset, för att det skall blifva gällande. Lagformen är emellertid härvidlag en formalitet; i
verkligheten är det underhuset ensamt, som på förslag af regeringen — dess egna förtroende¬
män — bestämmer öfver statens både inkomster och utgifter.
Det är en alltsedan medeltiden gällande regel, att förslag i dessa ämnen endast få väckas
i underhuset; och detta prerogativ utvidgade underhuset genom sin ryktbara resolution 1678
därhän, att öfverhuset endast har att oförändradt antaga eller förkasta de finansiella lagförslag,
som från underhuset öfversändas dit.
Af de engelska statsinkomsterna äro omkring sex sjundedelar, således den ojämförligt
större delen, fasta, d. v. s. ordnade genom för obestämd framtid gifna lagar, hvilka således äga
bestånd, till dess de ändras på behörigt sätt, alltså genom samstämmigt beslut af underhus,
öfverhus och konung. Endast en sjundedel af statens inkomster, däribland förnämligast inkomst¬
skatten och tetullen, bestämmes för ett år i sänder. Den lag, som hvarje år utfärdas angående
dessa rörliga inkomster, kallas finance ad. Klart är att, när förslaget till denna finance act från
underhuset kommer till öfverhuset, detta sistnämnda icke kan annat än antaga detsamma. Ett
förkastande skulle ju medföra, att hvarken inkomstskatt eller tetull eller någon annan »rörlig»
inkomst under det ifrågavarande budgetåret finge upptagas, hvarigenom regeringen skulle sättas
ur stånd att hålla statsmaskineriet i gång.
Förhållandet gestaltar sig något annorlunda i afseende på de fasta statsinkomsterna. Om ett
förslag från underhuset till ändring af en lag rörande någon af dem blefve förkastadt af öfverhuset,
komme nämligen inkomsten att fortfarande uppbäras enligt de gamla reglerna. År 1860 utöfvade
öfverhuset denna — för öfrigt ytterst sällan använda •— makt. Underhuset hade antagit några
lagförslag dels om höjning af fastighets- och stämpelskatterna, dels om slopande af pappersskatten.
Ko n s ti tu Hönsa t skot fn/<: Utlåtande N:o 4
tf ’
Öfverhuset godkände de förra, men förkastade det senare. Pappersskatten skulle således mot
underhusets vilja fortfara att utgå. Detta väckte en storm af förbittring i underhuset, som dock
icke kunde påstå, att öfverhuset öfverskridit sin befogenhet. Sedan dess har öfverhuset icke
satt i fråga att utöfva sin vetorätt, hvarför den numera icke kan anses äga egentlig praktisk be¬
tydelse.
Underhuset har alldeles öfvervägande makt jämväl i fråga om statsutgifterna, af hvilka
omkring tre åttondedelar äro ordnade genom stående lagar — så civillistan, räntor på stats¬
skulden och en hel del ämbetsmannalöner och pensioner — under det att de öfriga fem åttonde¬
delarna regleras hvarje år genom den s. k. appropriation ad. Någon finanslag i kontinental
mening, innefattande ett öfverslag öfver statens alla inkomster och utgifter, finnes icke i England.
Att underhusets maktfullkomlighet i finansfrågor icke lider någon inskränkning genom
konungens rätt till veto är bekant. Hans sanktionsrätt är ju i alla frågor rent nominell.
Underhusets anspråk att allena bestämma öfver statens inkomster och utgifter ger sig
också uttryck i den särskilda form, som ingresserna till finance act och"’appropriation act hafva.
Det heter i den förra:
»We, Your Majesty’s most dutiful and loyal subjects, the Commons of the United Kingdom
of Great Britain and Ireland, in Parliament assembled, .... have freely and voluntarily resolved
to give and- grant unto Your Majesty the several duties hereinafter mentioned»; och i den
senare:
>We, Your Majesty’s most dutiful and loyal subjects, the Commons of the United King¬
dom of Great Britain and Ireland, in Parliament assembled, towards making good the supply
which we have cheerfully granted to Your Majesty in this session of Parliament, have resolved
to grant unto Your Majesty the sum hereinafter mentioned.»
I Danmark föreskrifver grundlagen, att hvarje år en finanslag, innehållande ett öfverslag
öfver statens inkomster och utgifter, skall åvägabringas. Därvid har underkammaren, folke-
tinget, det företrädet framför medkammaren, att regeringens förslag först skall framläggas där;
men när förslaget sedermera i det af folketinget antagna skicket kommer till landstinget, har
detta rätt att göra hvilka ändringar däri, strykningar eller tillägg, som det kan finna för godt.
Den möjligheten, att de båda tingen äfven efter de grundlagsstadgade sammanjämkningsförsöken
icke skulle bli ense om en finanslag, har författningen ej förutsett. Som bekant har konungen
i sådant fall användt sin provisoriska lagstiftningsmakt.
Finanslagen innehåller som nämdt ett öfverslag öfver statens inkomster och utgifter för
ett budgetår. Men ordnandet af inkomstkällorna, t. ex. reglerna för tull- och stämpelafgifter,
inkomstskatt o. s. v., sker genom särskilda lagar, gifna för obestämd tid. Och i afseende på
dessa skattelagar finns icke någon föreskrift, att de först skola framläggas i folketinget. I fråga
om dem äro de båda tingen således fullt likställda. Förslag till ändring i det bestående kunna
utgå från hvilket af tingen som helst, och någon ändring kommer ej till stånd utan bådas sam¬
tycke.
Klart är, att det föreligger en frestelse för folketinget att söka få in bestämmelser om
skattegrunder och dylikt i"sjkifva finanslagen, öfver hvilken folketinget på grund af sin ofvan -
nämnda företrädesrätt har det öfvervägande inflytandet. Men det ligger å andra sidan i såväl
landstingets som konungens intresse att motsätta sig hvarje sådant försök, som ju skulle med¬
föra väsentliga inskränkningar i deras eljest fria pröfningsrätt med afseende på beskattnings-
frågor.
Om således genom den årliga finanslagen hvarken nya skatter införas eller gamla slopas,
så har den emellertid i afseende på skatterna den betydelsen, att de ej få »uppkräkas», innan
finanslagen är »vedtagen». Innebörden af detta stadgande är föremål för tvist. I praktiken har
man emellertid hittills i en eller annan form fått något slags finanslag till stånd och därmed
ansett sig berättigad att upptaga de bestående skatterna.
I Belgien, hvars författning i många stycken tjänat till mönster för den danska, är stad¬
gadt, att kamrarne hvarje år skola votera budgeten och att på den alla statens inkomster och
utgifter skola uppföras. Men på samma gång bjuder den belgiska grundlagen också, att skatterna
skola bestämmas årligen; de lagar, som reglera dem, förblifva icke i kraft mer än ett år, om de
ej förnyas. I själfva verket finns emellertid icke i Belgien en enda finanslag, innefattande
alla statens inkomster och utgifter. Man skiljer mellan ordinarie och extraordinarie utgifter och
inkomster. De ordinarie utgifterna för budgetåret bestämmas genom flera särskilda lagar, t. ex.
en för statsskulden, civillistan och riksdagskostnaderna, en för krigsministeriet, en för järnvägs-,
Eib. till IUksd. Prat. 1904. 3 Sami. 3 Höft. 2
10
Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 4.
poet- och telegrafministeriet o. s. v. De ordinarie inkomsterna fastställas genom en särskild lag:
budget des voies et moyens, i kraft af hvilken de genom särskilda lagar ordnade inkomsterna
få upptagas. Utom dessa lagar om de ordinarie utgifterna och inkomsterna ges årligen en
speciallag om de extraordinarie.
Genom denna anordning blir regeringen fullkomligt beroende af representationen. Inom
denna kommer senaten visserligen i en mindre gynnsam ställning därigenom, att efter engelskt
mönster hvarje lag rörande statsinkomster eller statsutgifter i första hand skall pröfvas och af-
göras af representanternas kammare, men har i olikhet med Englands öfverhus rätt att med
ändringar antaga finansiella lagar, som från representanternas kammare öfversändas dit. Någon
utväg att genom gemensam votering eller på annat sätt slita mellan kamrarna uppkomna me¬
ningsskiljaktigheter finns icke. Representanternas kammare har emellertid faktiskt en obestridlig
öfvervikt, hvilket också anses öfverensstämma med författningens anda.
I Holland är det icke blott finansfrågor, som af regeringen först skola framläggas i Andra
kammaren, utan så måste ske med alla regeringsförslag. Först om denna kammare i förändradt
eller oförändradt skick antagit ett regeringens förslag, kommer det under behandling i Första
kammaren, och denna har då bara åt »e» bloc» antaga eller förkasta det. Så äfven i fråga om
statens inkomster och utgifter. Hvarje år måste regeringen framlägga förslag till budget. Men
denna framlägges icke och antages ej heller såsom en lag, utan uppdelas i flera. De till hvarje
förvaltningsdepartement hörande utgifterna bilda åtminstone en själfständig lag. I de årliga
budgetlagarna skola alla utgifter upptagas. Och i en särskild lag anvisas de inkomster, som äro
afsedda till täckning af utgifterna. Men det är icke som i Belgien, att skatterna påläggas för
ett år i sänder. De äro tvärtom ordnade genom stående lagar. Dessa kunna icke ändras eller
upphäfvas genom ensidigt beslut af någondera kammaren. Skulle den lag, hvarigenom inkomsterna
anvisas till utgifterna, af ett eller annat skäl icke komma till stånd, eller skulle en inkomst
däri icke vara upptagen, upphörde därför icke medborgarnes skattskyldighet eller regeringens
rätt att uppbära skatterna, men de finge ej af regeringen användas till bestridande af utgifterna.
Preussens författning stadgar i art. 99: »Alla statens inkomster och utgifter måste på för¬
hand beräknas för hvarje år och upptagas på budgeten. Denna fastställes ärligen genom en lag.*
Och i art. 100 heter det: »Skatter och afgifter till statskassan få endast uppbäras, förså vidt de
äro upptagna på budgeten eller anordnade genom särskilda lagar.» Men samtidigt innehåller
grundlagen i art. 109 den bestämmelsen, att bestående skatter och afgifter få uppbäras, tills de
ändras genom en lag. Och i allmänhet ordnas skatter och afgifter genom särskilda och för
obestämd tid gifna lagar. Regeringen är således här mera tryggad gent emot representationen
än t. ex. i Belgien, hvars författning emellertid i många delar, äfven i budgeträtten, varit eu
förebild för den preussiska. Äfven om en budgetlag i Preussen af ett eller annat skäl icke
skulle komma till stånd, saknar regeringen ändock icke medel till »statsstyrelsens försvarliga
förande».
Alla förslag i finansiella frågor, vare sig rörande inkomster eller utgifter, skola först fram¬
läggas i deputeradekammaren, som därigenom får ett visst öfvertag öfver herrehuset. Detta
ökas i fråga om den årliga budgetlagen därigenom, att herrehuset, liksom öfverhuset i England,
endast har rätt att i dess helhet antaga eller förkasta den. Denna inskränkande regel gäller
däremot icke i afseende på andra finansiella lagar, t. ex. skattelagar. Vid deras behandling har
herrehuset rätt att framställa ändringsförslag. Komma de båda husen härvidlag icke öfverens,
förblir allt vid det gamla. Under sådana förhållanden är det naturligt, att herrehuset strängt
håller på, att själfva budgetförslaget rensas från alla bestämmelser, som icke höra till öfver¬
slaget öfver inkomster och utgifter för finansåret, och att alla andra lagförslag, äfven sådana af
finansiell natur, sändas till herrehuset i den form, att de kunna afgöras hvart för sig.
I Österrike och Ungern har man i väsentliga delar efterbildat Belgiens budgeträtt. Så
skola både skatterna och budgeten bestämmas för ett år i sänder. Herrehuset i Österrike intar
i dessa frågor samma ställning som den belgiska senaten. Komma de båda husen emellertid
icke öfverens i afseende på enstaka budgetposter, så anses den mindre summan beviljad. I
Ungern åter är magnat-tafeln alldeles utesluten vid budgetlagens åvägabringande.
Äfven Spanien, Portugal, Rumänien och Grekland hafva, om också med en eller annan
modifikation, anslutit sig till det belgiska mönstret.
I Italien åter äro kamrarne mera likställda. Visserligen skola finansiella lagförslag äfven
där först framläggas i deputerade kammaren, men senaten har rätt att göra hvilka ändringar
däri, som den kan finna lämpliga. Och skattelagarna äro ej årliga, utan äga bestånd, tills de
Konstitutionsutskottets Utlutande N:o 4.
11
genom samstämmande beslut af båda kamrarne samt konungen förändras. Klart Hr, att senaten
begagnar sin makt med mycken moderation, i synnerhet som den lider af den svagheten, att
den helt och hållet är kungavald, således beroende af regeringen. Man har emellertid ett och
annat exempel på, att senaten i beskattningsfrågor med framgång gentemot deputerade kamma¬
ren häfdat sin mening. .
I Frankrike är kamrarnes inbördes maktställning i finansiella frågor omtvistad. För
hvarje år skall budgeten beslutas, omfattande alla statens inkomster och utgifter. Innan den
kommit till stånd, få inga skatter upptagas och inga utgifter göras. Vidare fastslås uttryckligen
i hvarje butgetlag, att blott sådana skatter, som däri äro angifna, få af regeringen under ifråga¬
varande finansår uppbäras. Visserligen ordnas skatterna vanligen genom speciallagar, de direkta
repartitionsskatterna för ett dr i sänder, de öfriga för obestämd tid; men bemyndigandet att
uppbära dem lämnas i regeln genom budgetlagen. För öfrigt tillämpar man i Frankrike i mot¬
sats till förhållandet i de flesta andra länder — vid behandlingen af viktigare skattefrågor den
metoden att sammankoppla dem med själfva budgetlagen, något, som naturligtvis icke befordrar
dennas iordningställande i rätt tid.
Nu föreskrifves i författningslagen af den 24 februari 1875, art. 8, att »finanslagar skola
först föreläggas deputerade kammaren och af den beslutas» (les lois de finances doivent étre,
en premier lieu, présentées ä la Chambre des députés et votées par elle). Häraf framgår tyd¬
ligt, att deputerade kammaren först skall fatta beslut rörande ett skatte-, lån- eller anslagsför-
slag. Men kan senaten, när förslaget kommer dit, göra hvilka ändringar däri, som den behagar?
Därom äro meningarna alltjämt delade. .
Att senaten icke är inskränkt till att i sin helhet antaga eller förkasta ett finansiellt
lagförslag, är klart. Det erkännes också allmänt, att den har rätt att nedsätta eller alldeles
slopa en af kammaren föreslagen skatt eller utgiftspost. Däremot har deputerade kammaren
velat förneka senaten rätten att höja ett af kammaren beviljadt anslag eller återuppföra på bud¬
geten ett anslag, som kammaren strukit. Faktiskt har emellertid senaten flera gånger drifvit
sin vilja igenom äfven i sådana fall. _
I Nordamerikas Förenta stater äro de båda husen i det hela likställda med hänsyn till
finansfrågor. Visserligen stadgar författningen i art. I, sect. VII: 1, att »alla förslag om anskaf¬
fande af inkomster skola väckas i representanternas hus», men den tillägger på samma gång:
»senaten kan föreslå eller medverka genom ändringar och tillägg såsom vid andra förslag.» Nå¬
gon enhetlig budgetlag finns heller icke. Utgifterna bestämmas genom en hel del särskilda
lagar (appropriation acta) och de olika inkomstkällorna likaså. I verkligheten har till och med
representanternas hus genom arbetsordningen kommit i ett ofördelaktigare läge än senaten vid
afgörandet af de finansiella lagarna. Det händer mycket ofta, att senaten lyckas göra sin me¬
ning gällande. När ett finansiellt lagförslag i ändradt skick återsändes till representanternas
hus från senaten, brukar sessionen närma sig sitt slut. Kammaren bryr sig icke ens om att
taga kännedom om senatens ändringsförslag, utan förkastar dem utan vidare. Senaten håller
emellertid fast vid sin mening, och billen sändes till ett konferensutskott, bestående af tre med¬
lemmar från hvartdera huset. Detta har till uppgift att åstadkomma ett sammanjämkningsför-
slag, och detta kommer vanligen att innehålla de väsentligaste, af senatens önskningsmål. Om
detta sammanjämkningsförslag skrider man därpå utan debatt till omröstning i båda husen, och
i sessionens sista timme kan det i själfva verket ej blifva tal om att förkasta det.
I de medelstora tyska staterna finner man budgeträttsliga bestämmelser af en i viss mån
annan art än i de hittills nämnda. Skarpast framträder motsatsen i Bayern. Dess grundlag stad¬
gar i titel VII, §§ 3—5:
»Konungen inhämtar ständernas samtycke till upptagande af alla direkta skatter, liksom
till upptagandet af nya indirekta pålagor eller till förhöjning eller förminskning af de bestående.
Efter landtdagens öppnande skall fördenskull en noggrann öfversikt öfver statens såväl
behof som samtliga inkomster framläggas för ständerna, som genom ett utskott pröfva den och
därefter skrida till öfverläggning om de skatter, som böra upptagas.
De till täckande af de ordinarie, ständiga statsutgifterna jämte dem, som med. bestämd¬
het kunna förutses, äfvensom till nödig reservfond erforderliga direkta skatterna beviljas för tvä
år i sänder.» . , ...
Som man häraf finner, skiljer författningen skarpt mellan beviljande af skatter och prof¬
ning af budgeten. Vid den sistnämndas tillkomst medverkar icke landtdagen direkt. Den har
12
Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 4
beslutanderätt blott i fråga om skatterna. Detta framhäfves äfven i ingressen till den baverska
finanslagen, där det heter: 3
»Vi hafva med riksrådskammarens och deputerade kammarens råd samt, hvad upptagande
af de direkta och förändring af de indirekta skatterna angår, med deras samtycke besluta» etc
Landtdagens beslutanderätt sträcker sig således icke ens till alla statens inkomster.
Båda kamrarne äro äfven i de finansiella frågorna fullt likställda, med det undantaget
att regeringens skatteförslag (»Anträge fiber die Staatsauflagen») först skola framläggas för de¬
puterade kammaren. Då de flesta skatter blott beviljas för den tvååriga finansperioden måste
kamrarne komma till enighet i dessa frågor; annars skulle regeringen stå utan tillräckliga medel
för statsstyrelsens förande. Något säkert medel att åstadkomma en sådan enighet stadgar dock
ej den bayerska författningen. 6
I Sachsen är landtdagen enligt grundlagen förpliktad att bevilja de skatter, som äro nöd¬
vändiga för täckande af statens behof. Men på samma gång har landtdagen också rätt att be¬
sluta öfver regeringens utgifts- och inkomstförslag. Detta budgetförslag, som uppgöres för två
år, skall först framläggas i Andra kammaren; men Första kammaren har rätt att göra de
ändringar däri, som den behagar. Skulle kamrarne efter vederbörliga förhandlingar icke lyckas
att åstadkomma någon budget alls eller blott en sådan, som regeringen icke ansåge sig kunna
mottaga, har konungen rätt att medelst en i lagtidningen införd förordning, som hänvisar till
vederbörliga författningsbestämmelser, för ytterligare ett år utskrifva och upptaga de för statens
behof nödvändiga pålagorna. Emellertid är han pliktig att senast sex månader före nämnda års
utgång inkalla en ny landtdag.
I Baden skall regeringen också för landtdagen framlägga den för två år gällande stats¬
budgeten, innehållande ett öfverslag öfver inkomster och utgifter. I själfva finanslagen beviljas
samtliga ordinarie och extraordinarie inkomster. Somliga inkomster äro emellertid genom sär¬
skilda lagar bestämda för längre tid än budgetperioden, men de direkta skatterna och en hel
del indirekta ges blott för två år i sänder genom finanslagen. Under de senare årtiondena har
utvecklmgen kraftigt gått i den riktningen att stärka landtdagens makt i skattefrågor En mängd
viktiga indirekta skatter hafva nämligen förändrats från fasta till rörliga. Förr bestämdes skatte¬
satserna med afseende på dem varaktigt genom lag, nu fastställas de genom finanslagen för
blott två år. °
Vid finansiella lagförslags behandling — såväl i afseende på utgifter som inkomster —
har Andra kammaren i Baden större företrädesrättigheter än i Bayern och Sachsen Finans¬
frågor måste nämligen först framläggas i Andra kammaren, och när saken sedan kommer till
Forsta kammaren, har denna ej rätt att göra ändringar, utan blott att antaga eller förkasta den
i dess helhet. Skulle emellertid Första kammaren förkasta ett af Andra kammaren antaget och
öfversändt finansförslag, så faller ej frågan därför. Man sammanräknar nämligen då de i båda
kamrarne afgifna ja-rösterna och likaså nej-rösterna. I händelse röstetalet blir lika har Andra
kammarens president utslagsröst. ’
, , ,Äfven 1 Wiirtemherg har landtdagen sig tillförsäkrad rätten att besluta om budgeten som
också här är tvåårig. Och innan budgetlagen är antagen, har regeringen ej rätt att göra utgifter
eller upptaga skatter eller andra inkomster. Detta gäller äfven om sådana skatter, som äro ord¬
nade genom särskilda lagar.
„ . ,försij * finansiella frågor kan icke utgå från landtdagen, utan endast från konungen
Och alla sådana förslag — äfven skattefrågor — måste först framläggas i Andra kammaren I
det skick, som förslaget erhåller i denna kammare, skall det underställas pröfning af Första
kammaren. Denna har därvid lika litet som Badens och flere andra länders Första kammare
ratt att gorå några ändringar däri; den får blott antaga eller förkasta förslaget i dess helhet
Emellertid stadgar författningen att, innan Andra kammaren fattar definitivt beslut i frågan en
förtrolig öfverläggning mellan båda kamrarne (utan att protokoll föres eller beslut fattas! kan
äga rum. Men någon sådan lär i allmänhet icke förekomma.
Skulle Andra kammarens beslut, som med angifvande af de där afgifna rösterna för och
emot ofverlamnats till Första kammaren, af den sistnämnda förkastas, så afgöres frågan genom
sammanräkning af båda kamrarnes ja- och nej-röster liksom i Baden.
Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 4.
13
Till konstitutionsutskottets handläggning hafva öfverlämnats ytterli¬
gare två inom Första kammaren väckta motioner, nämligen dels af herr
Lithander, n:o 52, och dels af herr Lundeberg in. fl., n:o 60, hvilka
afse ändringar i grundlagsstadgandena rörande gemensam omröstning
i syfte att inskränka området för dess tillämpning. Då emellertid
de i nämnda motioner föreslagna grundlagsändringar förbundits med
det genom Kungl. Maj:ts proposition n:o 51 till Riksdagens pröfning fram¬
lagda förslag till ändrade bestämmelser i fråga om valrätten till Riks¬
dagens andra kammare, komma dessa motioner att af utskottet behandlas
i samband med berörda proposition.
Då tvåkammarsystemet genom 1866 års riksdagsordning infördes i
vårt statsskick, fastslogs såsom ledande grundsats att åt de båda kamrarne
söka förläna en jämbördig ställning i förhållande till hvarandra. Man ut¬
gick från den uppfattningen, att, på samma gång en bestämd skillnad mellan
kamrarne borde förefinnas med hänsyn till deras politiska skaplynne, det för
eu lugn samhällsutveckling vore nödvändigt, att ingendera kammaren be¬
reddes möjlighet att göra sin vilja ensidigt gällande i strid med den andras.
Rörande sättet för åstadkommande af ett Riksdagens beslut föreskrefs sålunda,
med tillämpning af nyssnämnda grundsats, i § 63 riksdagsordningen, att »hvad
Kamrarne sammanstämmande besluta, det vare Riksdagens beslut.» Därest
kamrarne ej blifva om ett beslut ense, gäller såsom regel, att frågan anses
hafva för den Riksdagen förfallit. Vissa frågor, nämligen de, som angå
statsreglering och bevillning samt riksbankens och riksgäldskontorets för¬
valtning, ansågos dock vara af den natur, att de icke borde eller ens
kunde genom den ena kammarens afslag få förfalla. För dessa ärendens
afgörande stadgades i 1866 års riksdagsordning ett nytt tillvägagångssätt,
den gemensamma omröstningen, hvilken trädde i stället för de förstärkta
stats- och bevillningsutskotten under ståndsriksdagarnas tid.
Den form för åvägabringande af ett riksdagsbeslut i nyssnämnda
frågor, som den gemensamma omröstningen innebär, utgör onekligen en
viktig faktor för genomförandet af en ordnad statsreglering. Emellertid
har efter det nya representationsskickets införande vårt skatteväsen under¬
gått många och genomgripande förändringar. Hvad det direkta skatte¬
systemet beträffar, bestå dessa förändringar icke blott däri, att de vikti¬
gaste af de ordinarie skatterna efter hand blifvit upphäfda och ersatta
genom en väsentligen ökad bevillning (i riksstaten för år 1904 är den enda
14
Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 4.
nu kvarstående ordinarie skatten, nämligen mantalspenningar^, upptagen
till ett belopp af 780,000 kronor, under det bevillningarna tirrnas i samma
års riksstat uppförda med 134,965,000 kronor), utan framträda äfven där-
utinnan, att en ny skatteprincip, den s. k. progressiva skattemetoden, i
samband med antagande af eu inkomstskatt, hvilken första gången bevil¬
jades vid 1902 års riksdag och i riksstaten för år 1904 upptogs till ett
belopp af 10,500,000 kronor, blifvit i skattesystemet införd.
Den progressiva skattemetoden afser, såsom bekant, att på ett mera
effektivt sätt, än som med användande af det proportionella beskattnings-
sättet är möjligt, träffa den verkliga skatteförmågan; och sitt hufvudsak-
liga stöd hämtar metoden från den omständigheten, att en högre inkomst
anses böra tåla en jämförelsevis större skattebelastning än en lägre. Be¬
stämmandet af de grunder, på hvilka den progressiva beskattningen bör
hvila, såsom skatteskalan, olika skattesatser för olika slag af inkomst, den
procent af inkomsten, hvartill skatten högst må uppgå, skattefrihet för viss
inkomst m. m., utgör emellertid, såsom motionärerne framhållit, eu upp¬
gift af särdeles svårlöst beskaffenhet. Denna skatteform är därjämte onek¬
ligen af den natur, att en mera ensidig tillämpning af densamma lätt nog
kan lända såväl den enskilde som samhället i dess helhet till afsevärd
skada. Den enskilde löper fara, att hans inkomster genom en oriktigt af-
vägd progressiv skatt blifva högre beskattade än som motsvarar hans
bärkraft; och för samhället, hvars ekonomiska styrka väsentligen beror af
de särskilda samhällsmedlemmarnas välstånd, är denna skatts ändamålsenliga
anpassning i det hänseendet af betydelse, att landets näringar, dess handel
och industri vid en ojämn eller för stark beskattning af inkomsten däraf
lida men eller i sin utveckling hämmas. Det måste därför vara af största
vikt, att afgörandet af sådana principiella och djupt ingripande skatte-
spörsmål, som här äro i fråga, sker under former, som lämna trygghet
för, att de allsidigt pröfvas och med noggrann förtänksamhet bedömas.
En sådan trygghet kan enligt utskottets förmenande ej vinnas, därest icke
för Riksdagens beslut i dessa frågor påfordras samstämmighet mellan
kamrarne. Medger man åter, att afgörandet får ske genom gemensam
votering, synes det kunna befaras, att partier såväl inom de särskilda
kamrarne som inom Riksdagen i dess helhet under tider, då menings¬
skiljaktigheter i förevarande frågor med större styrka än eljest göra sig
gällande, komma att till skada för enskilde eller det allmänna vid ge¬
mensam omröstning drifva sin vilja igenom, liksom det ock kan tänkas
inträffa, att ett parti använder sin kanske tillfälliga öfvervikt vid en
Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 4.
15
gemensam votering om dylika beskattainggfrägor till att utöfva en otill¬
börlig inverkan på afgörandet af andra ärenden. Utskottet vill härvid
framhålla, att en ensidig tillämpning af det progressiva skattesystemet lika
väl kan hårdt drabba de i ekonomiskt afseende mindre väl lottade sam¬
hällsmedlemmarna som de i sådant hänseende bättre ställda. Hvarje
ändring i skattelagstiftningen, som icke betingas af förhandenvarande
sakförhållanden, måste därjämte i och för sig bidraga till att väcka miss¬
troende till berörda lagstiftning och att bereda ökade svårigheter vid
skattens uttagande.
Det synes ur nu nämnda synpunkter både principiellt riktigt och
politiskt klokt att vidtaga de af motionärerne föreslagna grundlagsändrin¬
garna; och genomförandet af desamma synes utskottet så mycket mera
angeläget, som den progressiva beskattningsprincipen sannolikt kommer
att i än vidsträcktare omfattning än hittills skett beredas utrymme vid
en framtida fullständigare omgestaltning af vårt direkta skatteväsen.
Genom den inskränkning i den gemensamma voteringens användande,
som af motionärerne sålunda ifrågasatts, införes i våra grundlagar ingen
egentlig nyhet. Inskränkningen innebär endast ett fullständigare fast¬
hållande vid den allmänna grundsats, som i det föregående är berörd, att
samstämmighet mellan kamrarne erfordras för åstadkommande af ett Riks¬
dagens beslut, och har sin naturliga grund däri, att stadgandet om ge¬
mensam votering genom Riksdagens åtagande af en på progressiva grunder
byggd bevillning kommit att tillämpas på förhållanden, som af grund-
lagsstiftaren vid stadgandets tillkomst icke varit förutsedda. Härvid är
ock att märka, att äfven enligt motionärernes förslag åtskilliga beslut
beträffande progressiv beskattning skulle kunna fattas genom gemensam
votering, hvartill kommer, att, därest kamrarne stanna i olika beslut an¬
gående de från den gemensamma voteringen undandragna frågor, veder¬
börande utskott ju alltid enligt § 63 riksdagsordningen har att före det
definitiva beslutets fattande söka sammanjämka de skilda meningarna.
Beträffande den af motionärerne föreslagna lydelsen af § 71 rege¬
ringsformen har utskottet ansett, att beslut icke blott om skattefrihet,
utan äfven om lindring i skatt, som utgöres efter progressiv skala, bör
undandragas gemensam votering, hvaremot utskottet icke funnit lämpligt,
att bland de i paragrafen angifna frågor, för hvilkas afgörande kamrarnes
sammanstämmande beslut skulle erfordras, upptaga jämväl taxeringsmyn¬
digheternas sammansättning, då dessa myndigheter äfven hafva att taga
befattning med taxeringen för den skatt, som utgår såsom allmän bevill¬
16
Konstitutionsutskottets Utlåtande N.o 4.
ning. De ändringar, som af utskottet i öfrigt vidtagits, afse att begränsa
de ifrågasatta bestämmelserna att gälla endast den progressiva beskattningen.
På grund af hvad sålunda anförts får utskottet hemställa,
att Riksdagen må, med anledning af förevarande
motion, antaga att hvila till vidare grundlagsenlig be¬
handling följande förslag till ändrad lydelse af § 71
regeringsformen och § 65 riksdagsordningen:
(Nuvarande lydelse:) (Föreslagen lydelse:)
Regeringsformen.
§ 71.
På enahanda sätt förfares jäm¬
väl där Kamrarne sig icke förena om
grunderna för någon bevillning, sät¬
tet för deras tillämpning, eller be-
villningens fördelning till utgörande.
§ 71.
På enahanda sätt förfares jäm¬
väl där Kamrarne sig icke förena
om grunderna för någon bevillning,
sättet för deras tillämpning eller
bevillningens fördelning till utgö¬
rande; dock att, då bevillning för in¬
komst eller förmögenhet skall utgöras
efter progressiv skala, båda Kamrar-
nes sammanstämmande beslut erfordras
i fråga om skatteskala, olika skatte¬
satser för inkomst eller förmögenhet
af olika slag, den procent af inkomst
eller förmögenhet, hvartill skatten högst
må uppgå, samt skattefrihet diar lind¬
ring i skatt för viss inkomst eller
förmögenhet.
Riksdagsordningen.
§ 65. § 65.
När, i fråga om statsutgifter eller När, i fråga om statsutgifter eller
bevillning, eller om reglementariska bevillning, med det undantag, hvarom
föreskrifter för Riksbanken, dess in- i regeringsformens 11 § förmäles, eller
Konstitutionsutskottets Utlåtande N-o 4.
17
(Nuvarande lydelse:)
komster och utgifter, eller om an¬
svarsfrihet för Fullmäktige i Riks¬
banken, eller om Riksgäldskontorets
styrelse och förvaltning, inkomster
och utgifter, Kamrarne fatta stridiga
beslut, som ej uppå vederbörligt
utskotts förslag varda sammanjäm-
kade, skola bägge Kamrarne hvar
för sig rösta om de olika beslut,
hvari hvardera förut stannat; kom¬
mande den mening, som därvid er¬
håller de flesta ledamöters af båda
Kamrarne sammanräknade röster, att
gälla såsom Riksdagens beslut. För
att vid sådan omröstning förekomma
lika antal röster, skall i Andra Kam¬
maren afläggas och förseglas en se¬
del, hvilken, i händelse de öfrige
sammanräknade rösterna utfalla lika,
öppnas och afgör frågan. Är plura¬
litet redan vunnen, bör den aflagda
sedeln ouppbruten genast förstöras.
Stockholm den 22 April 1904.
(Föreslagen lydelse:)
om reglementariska föreskrifter för
Riksbanken, dess inkomster och ut¬
gifter, eller om ansvarsfrihet för Full¬
mäktige i Riksbanken, eller om Riks¬
gäldskontorets styrelse och förvalt¬
ning, inkomster och utgifter, Kam¬
rarne fatta stridiga beslut, som ej
uppå vederbörligt utskotts förslag
varda sammanjämkade, skola bägge
Kamrarne hvar för sig rösta om de
olika beslut, hvari hvardera förut
stannat; kommande den mening, som
därvid erhaller de flesta ledamöters
af båda Kamrarne sammanräknade
röster, att gälla såsom Riksdagens
beslut. För att vid sådan omröst¬
ning förekomma lika antal röster,
skall i Andra Kammaren afläggas
och förseglas en sedel, hvilken, i
händelse de öfrige sammanräknade
rösterna utfalla lika, öppnas och
afgör frågan. Är pluralitet redan
vunnen, bör den aflagda sedeln oupp¬
bruten genast förstöras.
På utskottets vägnar:
HUGO BLOMBERG.
Reservationer:
• Auaf heiTar Ber$ström’ af Callerholm, Härin, Elowson, Nydal, Andersson
i Ohrstorp, Jansson och Broström, hvilka ansett, att utskottets utlåtande
och hemställan bort hafva följande lydelse:
Bill. till Riksd. Prof. 1904. 3 Sami. 3 Höft.
3
18
Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 4.
»Enligt bestämmelserna i riksdagsordningen jämte förordningen om
landsting utgå Riksdagens båda kamrar ifrån de röstberättigade utan af¬
seende på stånd eller klasser. Kamrarna äro alltså att anse såsom repre¬
senterande svenska folket i dess helhet. Detta gäller närmast Riksdagen
såsom ett helt. Men i själfva verket är hvarje enskild riksdagsman också
att betrakta såsom representant för alla medborgares intressen.
A andra sidan har man, på grund af den dubbelt indirekta valpro¬
cedur, hvarur Första Kammarens sammansättning framgår, äfvensom på
grund af de skärpta villkoren för valbarhet, betecknat Första Kammaren
såsom företrädande den förmögenhetens konservatism, som skulle verka
modererande i afseende på samhällsutvecklingens hastighet. Andra Kam¬
maren åter anses såsom företrädesvis folkvald, just med anledning däraf,
att dess sammansättning i allmänhet framgår omedelbart ur de primära
valkorporationerna samt att de ekonomiska valbarhetsvillkoren kunna rela¬
tivt lättare uppfyllas.
Beträffande beskattningsrätten synes det vara en inom det europeiska
statslifvet erkänd grundsats, att den afdelning af riksförsamlingen — Under¬
huset, Deputerade Kammaren, Andra Kammaren — som på grund af val¬
sättet och valbarhetsvillkoren står i närmaste beröring med folket i dess
helhet, har i verkligheten ett större inflytande på skattebevillningen. Uti
flera af de förslag till representationsförändring, hvilka under tiden från
1809 till 1868 framkommo, utgick man från den förutsättningen, att
själfva författningen skulle i afseende å beskattningen gifva en gynnad
maktställning åt den del af riksförsamlingen, som skulle motsvara vår nu¬
varande Andra Kammare. Uti motiveringen till de bestämmelser, som i
nu gällande riksdagsordning äro gifna angående gemensamma omröstningar,
har till statsrådsprotokollet den 5 januari 1863 anförts, att någon grun¬
dad anmärkning emot anordningen med gemensamma omröstningar icke
kunde hämtas därifrån, att Andra Kammaren genom sitt större antal leda¬
möter finge större inflytande på utgången än den Första. Tidtals kan
emellertid -— såsom redan riksdagsordningens skapare framhåller — sam¬
manräkningen af de båda kamrarnas röster vara en åt Första Kammaren
medgifven förmån, som kan vara af ett afgörande inflytande, så ofta dess
majoritet är mera kompakt än Andra Kammarens. Erfarenheten bekräftar
äfven detta sakförhållande. I fråga om statsutgifter har exempelvis under
tioårsperioden 1894—1903 på den gemensamma omröstningens väg Första
Kammaren mot den Andra genomdrifvit beviljandet af något mer än
Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 4.
19
39,000,000 kronor, under det att Andra Kammaren mot den Första ge-
nomdrifvit beviljandet af i rundt tal 113,000 kronor.
Visar sålunda erfarenheten, att Andra Kammaren ingalunda miss¬
brukat sin maktställning, när det gällt att besluta om statens utgifter,
lärer man å andra sidan ej heller kunna tillvita densamma att hafva gjort
sig skyldig till något dylikt missbruk vid besluten om åvägabringandet af
de medel, som varit behöfliga för utgifternas täckande.
Utskottet håller därför fast vid den principiella synpunkt, enligt hvil¬
ken det i grundlagen stadgade institutet gemensam omröstning åt den
talrikare Andra Kammaren medgifver en viss öfvervikt i afseende på
skattebevillningen. Nämnda öfvervikt, som varit af Rikets Ständer år
1865 afsedd, har sin förklaring och sitt berättigande däruti, att Andra
Kammaren, i följd af sättet för dess bildande, i högre grad stöder sig på
flertalet skattdragande.
Med ofvan uttalade uppfattning af grunderna för beskattningsrättens
utöfvande, har utskottet uti den af herrar G. F. Östberg och Hugo Tamm
inom Första Kammaren väckta motionen angående ändringar i § 71 rege¬
ringsformen och § 65 riksdagsordningen icke funnit giltiga skäl an¬
förda för en begränsning af det genom gällande grundlag fastställda om¬
rådet för de gemensamma omröstningarna.
Utskottet får sålunda hemställa,
att förevarande motion icke må till någon Riks¬
dagens åtgärd föranleda;»
af herr Johnsson.
Herr Sjöholm har begärt få här antecknadt, att han icke deltagit i
detta ärendes slutliga handläggning inom utskottet.
Herr Carlson har anhållit om anteckning å utlåtandet därom, att han
pa grund af ledamotskap i särskildt utskott varit förhindrad att deltaga
i ärendets behandling.