Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 5.
1
N:o tf.
Ank. till Riksd. kansli den 2 april 1897, kl. 2 e. m.
Konstitutionsutskottets utlåtande, i anledning af värkt motion om
ändring af § 89 regeringsformen.
Lagstiftande magten tillkommer enligt vår nu gällande statsför¬
fattning dels Konungen och Riksdagen gemensamt dels Konungen
ensam.
Förutom grundlagarne stiftas af Konungen och Riksdagen gemen¬
samt dels, enligt § 87 regeringsformen, allmän civil- och kriminallag,
kriminallag för krigsmagten samt kyrkolag, dels ock, jemlikt uttryckliga
bestämmelser i olika grundlagsbud, åtskilliga andra lagar. Den så kal¬
lade ekonomiska och administrativa lagstiftningen ligger deremot ute¬
slutande i Konungens hand, utan annan medverkan från Riksdagens
sida än rättigheten att petitionera, så vidt ej Konungen vill åt Riks¬
dagen öfverlemna att med honom deltaga i stiftandet af någon viss
till detta område hörande författning. Det heter nemligen i regerings¬
formens 89 §:
»Uti Riksdagens Kamrar må frågor väckas om förändring, för¬
klaring och upphäfvande af lagar och författningar, som rikets allmänna
hushållning röra; om sådana nya lagars stiftande samt om grunderna för
allmänna inrättningar af alla slag. Riksdagen ege dock icke magt att
i dessa mål annat eller mera besluta, än föreställningar och önskningar,
att hos Konungen anmälas, och hvarå Konungen, sedan Statsrådet der-
Bih. till Riksd. Prof. 1897. .? Sand. 9 träff. (N:o 9.) 1
2
Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 5.
öfver blifvit hördt, göre det afseende Han för riket nyttigt finner. Vill
Konungen åt Riksdagen öfverlemna att gemensamt med Honom något
afgöra, som rikets allmänna styrelse rörer, då förfares dermed, på det
sätt, som angående lagfrågor är i 87 § 1 mom. stadgadt.»
Detta stadgande motiverade 1809 års konstitutionsutskott sålunda:
»Den ekonomiska lagstiftningen är förbehållen den styrande mag-
ten, hvars enhet och hvars upphöjning öfver små intressen äro nödiga
för att bringa hvarje särskild del af ett sammansatt statshushållnings-
system till öfverensstämmelse med de öfriga delarne och med det hela.
Likväl är det Riksens Ständer förbehållet att yttra anmärkningar mot
allmänna ekonomiska anstalter samt önskningar om förändringar der¬
uti, på hvilka, då de äro väl grundade och af allmänna tänkesättet
understödda, en regering icke lärer kunna länge uppskjuta att göra
afseende. Härvid har dock utskottet noga sökt att förekomma den lag¬
stiftande magtens insteg i den styrandes verkställighetsåtgärder.»
Vid åtskilliga tillfällen efter nu gällande riksdagsordnings införande,
nemligen åren 1867, 1869, 1884, 1885, 1886 och 1889, hafva inom
Riksdagen förslag blifvit väckta, hvilka åsyftat vare sig en närmare
begränsning eller upphäfvande af Konungens ekonomiska lagstiftnings-
magt. Alla förslag i detta syfte hafva emellertid blifvit afstyrkta af
konstitutionsutskottet och intet af dem har vunnit bifall i kamrarne.
Frågan om tillerkännande åt Riksdagen af befogenhet att taga
del i den ekonomiska och administrativa lagstiftningen har innevarande
år upptagits af herr O. Walter, hvilken uti en från Andra Kammaren
till utskottet hänvisad motion, n:o 140, i detta afseende hufvudsakligen
anfört:
Riksdagens magt öfver denna vigtiga gren af lagstiftningen vore
i vårt land mera begränsad, än fallet torde vara inom ett flertal konstitu-
tionelt styrda länder. Skälet dertill kunde ej gerna sökas i en mindre
grad af kompetens hos den svenska Riksdagen att bedöma dylika frå¬
gor, än andra länders författningar ansett sig kunna tillmäta deras
representativa församlingar. Ett för sin tid tungt vägande skäl för
grundlagens stiftare att lemna denna del åt konungamagten oinskränkt
torde varit deras välgrundade önskan att undanrödja hvarje tvistefrö,
som kunde fördröja det snara antagandet af en fri författning, hvilket
de år 1809 rådande svåra förhållandena gjorde särskilt trängande.
Huru rigtigt detta än varit under nämnda förhållanden, borde det lik¬
Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 5.
3
väl icke utgjort giltig anledning att, sedan lugnare tider återkommit,
till ett obestämdt fjerran undanskjuta lösningen af vare sig denna eller
andra vigtiga grundlagsfrågor. Så hade likväl skett, och Konungens
magt att, om han så för godt funne, utan Riksdagens hörande, lagstifta
i ekonomiska frågor, stode ännu, efter snart tre mansåldrar, oförändrad
qvar. Ett hinder mot ett fullständigt likställande af den ekonomiska
och den civila lagstiftningsmagten kunde anses ligga deri, att i fråga
om den förra gränserna kunde blifva svåra att uppdraga mellan den
lagstiftande och den verkställande magtens olika områden. Detta hade
äfven grundlagens stiftare åsyftat, då de framhållit, hurusom de sökt
att förekomma den lagstiftande magtens insteg i den styrandes verk-
ställighetsåtgärder. Svårigheten att vid en förändring så formulera ett
nytt grundlagsstadgande, att dylikt intrång undvekes, torde äfven hafva
medverkat dertill, att 89 § regeringsformen ännu i dag kunnat bibe¬
hållas vid sin ursprungliga lydelse. Äfven kunde en viss grad af gil¬
tighet tillmätas det inkast, att Riksdagen, om den skulle med regerin¬
gen dela den ekonomiska lagstiftningsmagten, lätteligen kunde frestas
att fördjupa sig i allehanda detaljfrågor, som bättre lämpade sig för
regeringens behandling, men som nu kunde i onödigt hög grad taga
Riksdagens tid och uppmärksamhet i anspråk till förfång för andra och
vigtigare ärenden. Härvid torde dock böra anmärkas, att faran ej vore
större för att Riksdagen skulle allt för mycket fördjupa sig i detaljerna
af t. ex eu jernvägstaxa, än för närvarande vore fallet med tulltaxan eller
något annat under Riksdagens handläggning hörande aktstycke.
Det gåfves dock ett sätt att trygga Riksdagens behöriga inflytande
på den ekonomiska lagstiftningen, utan att intrång på den verkställande
magtens område dermed vore att befara och utan att Riksdagen i följd
dermed skulle löpa fara att öfverhopas med tidsödande småärenden.
Detta skulle nemligen kunna ske på det sätt, att den inom öfriga lag-
stiftningsområden stadgade ordningen omkastades, så att Konungen fort¬
farande som hittills hade att utfärda lagar och förordningar rörande
ekonomiska mål, men Riksdagens stadfästelse erfordrades, för att de
skulle vinna laga kraft. Till stöd för en dylik anordning kunde åtskilliga
ganska goda skäl anföras. Sättet för dylika författningars utfärdande
blefve detsamma som förut, och Riksdagen hade att i hittills öflig form
framföra sina anmärkningar om allmänna ekonomiska anstalter samt
önskningar om förändringar deruti. Men dessa anmärkningar och önsk¬
ningar måste enligt sakens natur väga vida tyngre än förut, sedan
regeringen förlorat all magt att Riksdagen ohörd och på egen hand
genomföra sina afvikande önskningar, mot hvilka Riksdagen när som
Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 5.
4
helst kunde utöfva sin vetorätt, öfver hufvud ville det synas, som om
all nödig trygghet för Riksdagens behöriga inflytande pa ekonomiska
lagstiftningsärenden vore härmed förvärfvad. 1 sak torde skilnaden
blifva ringa eller ingen mellan Riksdagens förmåga att låta sitt in¬
flytande gälla, om en dylik ordning infördes eller om ekonomiska mål
underlades gemensam lagstiftning af Konung och Riksdag, på sätt 87 §
regeringsformen stadgade. Deremot vore Riksdagen så mycket säkrare
befriad från tyngande småärenden, som dess nya veto mot ekonomiska
lagar och författningar, i likhet med det nuvarande kungliga vetot i
fråga om den allmänna lagstiftningen, icke innebure någon rätt att
vidtaga ändringar i den andra statsmagtens beslut. Så vidt motionären
kunde finna, skulle denna anordning medföra samma fördelar som den
ekonomiska lagstiftningens formliga likställande med den civila, på
samma gång olägenheterna deraf undvekes. En olägenhet af den nu¬
varande ordningen stode dock i viss mån qvar. Medan den ekonomiska
lagstiftningens likställighet med den civila kunde träda den veikställande
magtens område för nära, så skulle tillerkännandet af vetorätt åt Riks¬
dagen i ekonomiska frågor icke minska den redan nu befintliga svårig¬
heten att uppdraga en gräns mellan de fortfarande, ehuru i mindre
grad, åtskilda civila och ekonomiska lagstiftningsområdena. Denna
olägenhet skulle dock naturligen minskas, i samma mån Riksdagens
inflytande inom sistnämnda område af sig sjelft ökades. Men om den
nuvarande ordningen qvarstode, vunne nämnda olägenhet en ökad be¬
tydelse, som med hvarje år allt mera antoge karakteren af en faia för
Riksdagens rättmätiga inflytande på allmänna ärenden. Svårigheten ^att
uppdraga en fast gräns för den ekonomiska lagstiftningens område
innebure nemligen en ständigt verkande frestelse för regeringsmagten
att på Riksdagens bekostnad utvidga det område, som folie inom denna
gräns. År ©ftor år mdrogos sålunda allt Höra ärsndon undsr don
ekonomiska lagstiftningen, och det ofta nog på skäl af minst sagdt
tvifvelaktig giltighet. Det sade sig sjelft, att denna frestelse skulle i
hög grad försvagas, om ej rent af bortfalla, i fall regeringsmagten
insåge, att den genom en dylik utsträckning af sin befogenhet icke
vunne en nämnvärd utvidgning af sin magt.
Då den ifrågasatta förändringen afsåge, att hithörande lagar och
författningar icke kunde vinna laga kraft, förrän de af Riksdagen an¬
tagits, torde härmed böra följa en föreskrift om rätt för Konungen att
vid trängande fall mellan riksdagarne utfärda förordningar med pro¬
visorisk giltighet, der tiden ej medgåfve uppskof. Då deras giltighet
i alla fall upphörde, om Riksdagen vägrade sin stadfästelse, syntes häi-
Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 5-
5
igenom ingen fara för magtmissbruk från regeringens sida kunna
uppstå.
Med anledning af hvad i motionen anförts har motionären före¬
slagit, att Riksdagen ville förklara till vidare grundlagsenlig behandling
hvilande följande förslag till ändrad lydelse af § 89 regeringsformen:
»Uti Riksdagens kamrar — — — nyttigt finner. Hvad Konungen
rörande sådana mål eljest förordnar skall ofördröjligen, för att ernå gällande
kraft, underställas Riksdagens pröfning, och skall då af Riksdagen i oförändradt
skick antagas eller förkastas. Uti synnerligen trängande fall må dock dylika
förordningar, då de mellan riksdagarne utfärdas, tills vidare träda i kraft,
intill dess Riksdagen hunnit liöras, men upphöra genast att gälla, om Riksdagen
vägrar sin stadfästelse■ Vill Konungen — — — stadgadt.»
Såsom motionären rigtigt anför, kan visserligen gränsen mellan
de lagar, som stiftas af Konungen och Riksdagen gemensamt, samt
dem, hvilka stiftas af Konungen ensam, icke sägas vara noggrant och
säkert bestämd. Så gifva hvarken 87 och 89 §§ regeringsformen eller de
för dessa lagrum anförda motiv säker ledning för uppdragande af en otve¬
tydig gräns emellan civil- och kriminallag å ena samt ekonomisk och ad¬
ministrativ förordning å andra sidan. Men bestämmelserna i § 87 re¬
geringsformen angifva dock tydligen en viss negativ begränsning af
den Konungens lagstiftningsrätt, som i § 89 regeringsformen omförmä-
les. Och vid de tillfällen, då denna fråga förut varit föremål för be¬
handling, hafva ytterligare vägledande utredningar lemnats, såsom af
lagkomiten i motiven till dess 1815 framlagda förslag till byggninga¬
balk samt af konstitutionsutskottet dels vid 1847—1848 års riksdag i
dess memorial n:o 4 dels vid 1867 års riksdag i dess betänkande n:o
14 dels ock vid 1869 års riksdag i dess betänkande n:o 13.
I dessa uttalanden äro många goda anvisningar gifna rörande
begränsningen af området lör den ekonomiska och administrativa lag¬
stiftningen, om man än icke lyckats teoretiskt fastställa någon oom¬
tvistad gräns för denna lagstiftningsrätt. Genom tillämpning af slut¬
punkten i § 89 regeringsformen, genom det närmare klargörande af
omfattningen af 87 paragrafens lagområde, som vid det fortgående lag¬
stiftningsarbetet vinnes och som garanteras genom högsta domstolens
pröfning, samt genom tillkomsten af uttryckliga grundlagsbud, som
göra^ särskilda författningar till föremål för Konungens och Riksdagens
samlälda lagstiftning, blifva också för hvarje år bestämdare gränser
6
Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 5.
för det Konungen ensam förbehållna lagstiftningsområde faststälda.
Och om man ser saken från den synpunkten, att man önskar uppdraga
trängre gränser för denna Konungens lagstiftningsrätt, så angifves den
rätta vägen för frågans lösning i denna rigtning genom sista punkten
af § 89 regeringsformen, der det heter: »Vill Konungen åt Riksdagen
öfverlemna att. gemensamt med Honom något afgöra, som rikets all¬
männa styrelse rörer, då förfares dermed, på det sätt, som angående
lagfrågor är i 87 § 1 mom. stadgadt». Af detta stadgande blir det en
naturlig följd, att Konungen åt Riksdagen öfverlemna!- att gemensamt
med Konungen lagstifta i en mängd fall, som ligga inom gräns¬
områdena. Och Riksdagens konstitutionella magt på de skilda områden
för offentlig verksamhet, som bestämmas af ekonomiska synpunkter,
är uppenbarligen så stark, att Riksdagen tid efter annan vidgar det
gemensamma lagstiftningsområdet på bekostnad af Konungens lagstift-
ningsmagt. Denna förskjutning till Riksdagens förmån ådagalägges
tydligen af den konstitutionella utvecklingen. Och för öfrigt är uppen¬
bart, att Konungen äfven å det område, der hans ekonomiska och ad¬
ministrativa lagstiftningsrätt upprätthålles, tager allt mer och mer hän¬
syn till Riksdagens önskningar och uttalade meningar. Praktiskt sedt
blir sålunda enligt utskottets mening en grundlagsförändring af den
art, som motionärens förslag innebär, för hvarje år allt mera obehöflig.
Men utskottet anser äfven, att den af motionären föreslagna
ändringen skulle blifva rent af skadlig. Ty först och främst tages
dervid alls icke någon hänsyn dertill, att i den ekonomiska och admi¬
nistrativa lagstiftning, hvarom nu i § 89 regeringsformen talas, jemväl
ingår en rätt att utfärda rena förvaltningsförordningar, reglementen
och dylikt, som alltid måste tillkomma förvaltningsmyndigheten.
Genom motionärens förslag skulle ock mycket svårare tvister
och konflikter kunna komma att uppstå än nu, då en långvarig konsti¬
tutionel praxis reglerar förhållandena.
Vidare medför motionärens förslag om Riksdagens veto i ekonomiska
och administrativa lagstiftningsfrågor införande i vår offentliga rätt af
befogenhet för Konungen att i synnerligen trängande fall provisoriskt
lagstifta i hithörande ämnen. Och en dylik reform är allt utom önsklig.
De exempel, man från främmande länder har på användande af eu
provisorisk lagstiftningsmagt, torde nemligen alldeles tillräckligt ådaga¬
lägga, hvilka svårigheter vid tillämpningen deraf kunna uppstå. Och
förhållandena i Sverige under frihetstiden, då Konungens rätt beträf¬
fande nu ifrågavarande lagstiftningsområde var provisorisk, mana ej till
ett återinförande af eu dylik ordning.
Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 5.
7
Slutligen torde emot det framlagda förslaget böra anmärkas, att
det deri förekommande uttrycket »synnerligen trängande fall» uppen¬
barligen kan gifva anledning till tvister och stridigheter, enär inne¬
börden af detta uttryck ej blifvit på något sätt antydd.
Med anledning af hvad sålunda blifvit anfördt får utskottet
hemställa,
att herr Walters förevarande motion icke måtte
till någon Riksdagens åtgärd föranleda.
Stockholm den 30 mars 1897.
På utskottets vägnar:
O. Bergius.
Reservationer:
af herr Johnsson, som anfört:
»Motionärens förslag till ändring af 89 § regeringsformen har jag,
i likhet med utskottet, ej kunnat oförändradt tillstyrka, enär det är att
befara att en provisorisk lagstiftningsmagt — obehöflig då Riksdagen
årligen sammanträder — kunde medföra olägenheter af vidt gående art
och vara egnad att framkalla tvister emellan Kongl. Maj:t och Riks¬
dagen; och då beslut af rent administrativ art möjligen kunde, enligt
motionärens förslag, innefattas i Riksdagens vetorätt, lärer det äfven
af detta skäl ej vara tillrådligt att antaga förslaget.
Men då utskottet medgifver, att gränsen mellan de lagar, som
stiftas af Konungen och Riksdagen gemensamt, samt de, hvilka stiftas
af Konungen ensam, »icke är noggrant och säkert bestämd», enär
hvarken 87 och 89 §§ regeringsformen eller de för dessa lagrum an¬
förda motiv gifva säker ledning för en otvetydig gräns emellan civil-
och kriminallag å ena, samt ekonomisk och administrativ förordning å
8
Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 5.
andra sidan, så har jag ansett, att utskottet ej bort undandraga sig att
för Riksdagen framlägga förslag till sådan ändring af 89 § regerings¬
formen, hvarigenom gränserna för Konungens administrativa lagstiftnings-
magt blifvit mer noggrant bestämda.
Utskottets åsigt att bestämmelserna i 87 § regeringsformen skulle
angifva en viss negativ begränsning af den Konungens lagstiftningsrätt,
som i 89 § regeringsformen omförmäles, samt att vid de tillfällen, då
denna fråga förut varit föremål för behandling, vägledande utredningar
lemnats och många goda anvisningar gifvits rörande begränsningen af
området för den ekonomiska och administrativa lagstiftningen, kan jag
icke för min del godkänna. Väl har Riksdagens konstitutionsutskott
vid ett och annat tillfälle sökt häfda Riksdagens rätt att deltaga i
stiftandet af sådana lagar, som, om ock delvis af administrativ beskaf¬
fenhet, inrymma sådana ekonomiska frågor, som i mer eller mindre
grad innefatta bestämmelser om afgifter och skatter; att det tillhör den
lagstiftande magten att medlande uppträda i alla de fall, der allmänna
garantier för rätt måste bestämmas; att den enskilda borgerliga rätten
lika naturligt har sin plats uti civilrätten som de rättsnormer, till hvilkas
befästande de äro gifna, måste i mer eller mindre grad ingå i hvarje
civil lag; samt att, då lagstiftningsmagten, enligt grundlagarne, är på
olika sätt organiserad för civilrätten och den administrativa rätten, en¬
samt dessa grunder böra vara afgörande för behörigheten af dess stiftande,
och att, der ett lagförslag berör det enskilda borgerliga lifvets rätt, är
det den civila lagstiftningsmagten, som handlägger frågan, äfven om
den innefattade allmänna föreskrifter af ekonomisk eller administrativ
natur, då deremot rent administrativa ärenden falla under den ekonomiska
lagstiftningsmagtens befogenhet. Men att dessa grundsatser icke vunnit
erkännande, derom vittnar en stor mängd fall, der den ekonomiska lag¬
stiftningen gjort intrång på både den civila och kriminallagstiftningens
område, det senare till den grad att, ofta å godtyckliga grunder, ut¬
färdade författningar kunna ålägga höga böter och fängelse; och hvad
angår beskattningsområdet behöfver jag ej erinra om de ofta åter¬
kommande fall, der genom administrativa förordningar Riksdagens be¬
skattningsrätt ej blifvit vederbörligen beaktad.
Nuvarande lydelse af 89 § regeringsformen är ock egnad att in¬
bjuda till en sådan öfverträdelse. Bestämmelserna i 57, 60 och 73 §§
regeringsformen, att svenska folkets beskattningsrätt utöfvas af Riks¬
dagen allena, hafva under förment stöd af Konungens i 89 § regerings¬
formen faststälda administrativa lagstiftningsmagt utöfvats i en om¬
Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 5. 9
fattning, som är långt större än som är önskvärdt och för landet
gagneligt.
Utskottets uttalande, att Riksdagen af förhållanden, som bestämmas
af ekonomiska synpunkter, skulle kunna vidga det gemensamma lag-
stiftningsområdet »på bekostnad af Konungens lagstiftningsmagt», synes
mig i hög grad betänkligt. Ett godt samarbete emellan Konungen och
Riksdagen främjar förvisso statens väl, och att fullt tydligt affattade
konstitutionella bestämmelser angående de båda statsmagternas befogen¬
het, äro egnade att förverkliga detta mål, derom borde väl ej råda mer
än en mening.
Af dessa skäl och då frågan om ändring i 89 § regeringsformen
i nu angifvet syfte otvifvelaktigt förtjenar att af representationen all¬
varligen öfvervägas, så har jag inom utskottet yrkat, att utskottet
skulle företaga en sådan omarbetning af 89 § regeringsformen, att ett,
så vidt möjligt, tillfredsställande förslag till ändring af ifrågavarande
grundlagsparagraf kunde för Riksdagen framläggas»; samt
af herr Ljungman beträffande utskottets motivering.
Herrar Dahn, Vahlin och G. A. Andersson från Malmö hafva begärt
få här antecknadt, att de ej deltagit i ärendets behandling inom utskottet.
Bill. till Riksd. Prof. 1897. 3 Sami. 5 ljuft.
2