Konstitutions- Utskottets Utlåtande N:o 15.
1
N: 0 15.
Ank. till Riksd. Kansli den 5 Maj 1885, kl. 3 e. m.
Konstitutions-Utskottets Utlåtande, i anledning af väckt motion om
ändring i § 89 Regeringsformen.
Uti en från Andra Kammaren till Utskottet hänvisad motion
N:o 121, har Herr J. G. Jansson i Hemmarö — med förmälan att han
och flere med honom upprepade gånger förgäfves sökt dels genom
petitioner till Kongl. Maj:t och dels genom motioner inom Riksdagen
vinna ändring i gällande författningar om skeppsmätning samt om
fyr- och båkafgifter, hvilka författningar förmenats i uppgifna afseen-
den bereda ångfartyg obehöriga fördelar framför segelfartyg — vidare
anfört, att då berörda afgifter, hvilka årligen uppginge till öfver l£
million kronor, pålades utan Riksdagens hörande, men sådant, enligt
motionärens åsigt, vore stridande mot §§57 och 60 Regeringsformen,
jemförda med § 73 i samma lag, han för vinnande af rättelse i ofvan
antydda missförhållanden och »för att åt svenska folket lemna dess
sjelf beskattningsrätt», nödgades anhålla, »att Riksdagen ville besluta
ätt göranden förändring i Regeringsformens 89 §, rörande den ekono¬
miska lagstiftningen, att densamma, vid stiftande af ny, förändrande
eller upphäfvande af gammal, måtte behandlas enligt föreskrifterna i
Regeringsformens 87 §, framför allt den del deraf, som i någon mån
inkräktar på svenska folkets sjelf beskattningsrätt; öfverlåtande för öf-
rigt åt vederbörligt Utskott att göra de förändringar, som härutinnan
kunna erfordras.»
Bill. till Riksd. Brok 1885. 3 Sami. 9 Käft.
1
2
Konstitutions-Utskottets Utlåtande N:o 15.
Vid tre föregående riksdagar efter den nya riksdagsordningens
införande hafva förslag väckts, som åsyftat vare sig en närmare be¬
gränsning eller upphäfvande af Konungens s. k. ekonomiska lagstift¬
ningsmakt.
Allenast en närmare begränsning af densamma var ändamålet
med det vid 1867 års riksdag väckta förslag, som afsåg ett förtyd¬
ligande tillägg till 87 § Regeringsformen, hvarigenom skulle närmare
angifvas, hvad som vore att förstå med civil- och kriminallag. För¬
slaget blef emellertid af Konstitutions-Utskottet afstyrkt och af båda
Kamrarne förkastadt.
Det första förslaget om rätt för Riksdagen att med Konungen
dela den ekonomiska lagstiftningsmakten väcktes vid 1869 års riksdag,
då en motionär inom Andra Kammaren, under erinran om dels oviss¬
heten angående gränserna mellan allmän och ekonomisk lag, dels ock
motsägelsen mellan Konungens rätt enligt 89 § Regeringsformen att
ensam stifta ekonomisk lag och Riksdagens rätt att allena utöfva
svenska folkets rätt att sig beskatta, föreslog, att Konungens rätt att
utan Riksdagens samtycke stifta och upphäfva ekonomisk lag måtte
upphöra. Uti sitt häröfver afgifna utlåtande redogjorde Utskottet till
en början för den utveckling, Konungens rätt att i vissa fall ensam
stifta lag från dess första uppkomst undergått. Af denna redogörelse
framgick bland annat: att ända till år 1809 gränsen mellan Konungens
och Riksdagens lagstiftningsmakt — i stort sedt — varit af en mera
yttre och formel natur; Sveriges lagbok ansågs icke kunna ändras utan
Ständernas samtycke, men hvad derutöfver kunde behöfva i lag stadgas,
derom egde Konungen rätt att ensam besluta; att emellertid i och med
arbetet på 1734 års lag en annan, efter inre och mera väsentliga
grunder — de olika föremålen för lagstiftningen — bestämd gräns¬
skilnad började arbeta sig fram i det allmänna föreställningssättet; att
1809 års lagstiftare upptogo detta nyare åskådningssätt, enligt hvilket
statsmakternas rätt öfver lagstiftningen borde bedömas med hänsyn
till lagarnes olika natur, och förty stadgade, att Rikets Ständer skulle
ega att gemensamt med Konungen stifta allmän civil-, kriminal- och
kyrkolag, men att beträffande lagar och författningar, som rikets all¬
männa hushållning rörde, samt grunderna för allmänna inrättningar af
alla slag, Konungen ensam skulle ega lagstiftande makt.
Utskottet erinrade vidare, hurusom de nya stadgandenas tillämp¬
ning på de vid deras tillkomst bestående förhållandena måste möta
icke ringa svårigheter, då under dittills förflutna tider å ena sidan
Konungen stiftat både civil-, kriminal- och ekonomisk lag, så snart det
skett under form af särskilda författningar, och å andra sidan 1734
Konstitutions-Utskottets Utlåtande N:o 15.
3
års lag innehöll åtskilliga stadgande^ som efter senare tiders före¬
ställningssätt icke hörde till allmänna lagen. Den af denna samman¬
blandning härrörande svårigheten att bestämma, hvilka författningar
skulle såsom af allmän lags natur stiftas af Konung och Riksdag och
hvilka såsom ekonomiska tillhörde Konungen ensam att stifta, hade
emellertid icke undgått 1809 års Ständer. Men uti ett — i anledning
af framställningar dels från Allmänna Besvärs- och Ekonomi-Utskottet
och dels från enskilde motionärer — den 1 April 1810 afgifvet memorial
förklarade Lag-Utskottet, att de om lagarnes och författningarnes ur¬
skiljande med afseende å Regeringsformens 87 och 89 §§ väckta motio¬
ner innefattade ett bland de svåraste problem och att Utskottet desto
mindre egt tillfälle att utarbeta något förslag till grunderna för denna
skilnad, som den egentliga svårigheten just vore att finna de rätta
kännemärkena på civila och ekonomiska lagar. — Ej heller hade seder¬
mera, yttrade Konstitutions-Utskottet, någon bestämd utredning af denna
fråga kommit till stånd, utan det hade varit åt Konungs och Ständers
granlaga iakttagande af hvarderas ömsesidiga rättigheter öfverlåtet att
utveckla frågan. Med undantag af ett eller annat fall, hade ock uti
ifrågavarande hänseende sådan samstämmighet mellan Konung och
Riksdag utbildat sig, att man äfven för framtiden icke torde hafva att
vänta någon i deras samverkan menligt ingripande meningsskiljaktighet.
Efter att hafva anmärkt, huru som Konungens lagstiftningsrätt
blifvit genom 1809 års Regeringsform inskränkt jemväl i dess för¬
hållande till Riksdagens beskattningsmakt i så måtto, att tull- och post¬
medlen genom 60 § Regeringsformen uttryckligen förklarats för be-
villningar, anförde Utskottet slutligen:
»Såsom liufvudsakligt resultat af denna framställning torde så¬
lunda framgå, att den Konungen tillkommande rätt, att i vissa fall
ensam stifta lag — hvilken rätt, på sätt Utskottet i det föregående
antydt., leder sitt upphof från den tid, då Sverige först framträdde
såsom ett rike — ifrån att vara till högst betydande omfång utstakad i
äldre rättsurkunder, efter hand blifvit något begränsad, till dess 1809
års Regeringsform inskränkte den till den ekonomiska lagstiftningen.
Utvecklingen har sedan denna tid fortgått i samma rigtning. Så har
Riksdagen under de senaste tiotalen af år erhållit del i lagstiftningen
om utrikes vexlar, om stängselskjddigheten och om kommunalväsendet,
hvilka ämnen förut ansetts falla inom det ekonomiska området, och
genom strafflagens antagande har Riksdagen kommit i tillfälle att del¬
taga i lagstiftningen om ett icke obetydligt antal straffbestämmelser,
som dit öfverflyttats från ekonomiska författningar. Vid en länge mot¬
sedd fullständig revision af vår civillag synes ock, på sätt jemväl Lag-
4
Konstitutions-TJtskottets Utlåtande N:o 15.
komitén föreslagit, bland annat i afseende på bestämmelserna om laga
skifte, komma att i civillagen upptagas en del stadganden af den art,
att de nu anses tillhöra ekonomisk lag.
Likväl torde man, vid betraktande af mångfalden och betydelsen
af de ämnen, som fortfarande anses höra till det ekonomiska området,
i likhet med motionären finna det vara ur principiel synpunkt mindre
rigtigt, att Konungen ensam i hela dess vidd utöfvar en lagstiftande
makt, som väsentligen ingriper i området af den civila lagstiftning, hvari
Riksdagen eget- att med Konungen deltaga, och som i öfrigt omfattar
ämnen af största vigt för hela landets materiella och andliga utveckling.
Men om Utskottet sålunda hyser den åsigt, att giltiga grunder icke saknas
för antagandet, att representationen bör tillerkännas del i Konungens
ekonomiska lagstiftningsrätt, har Utskottet likväl funnit denna omstän¬
dighet icke innefatta tillräcklig anledning att för närvarande vidtaga
den af motionären föreslagna grundlagsändring; i afseende hvarå icke
heller får förbises, att gränsen emellan den egentligen så kallade eko¬
nomiska lagstiftningen och den administrativa, hvilken Konungen, jem¬
väl enligt motionärens tanke, skulle odelad bibehålla, blefve lika svår
att uppdraga som den emellan ekonomisk lag, å ena sidan, samt civil-
och kriminallag, å den andra. Då i öfvervägande jemväl tages, att
den nuvarande representationen fortfarande är i besittning af den forna
ståndsriksdagens rätt att ensam råda öfver väsentliga delar af rikets
bankväsende och finansförvaltning, torde äfven deruti förefinnas en
grund för att någon inskränkning i Konungens ekonomiska lagstift-
ningsmyndighet icke nu må ifrågasättas.
Denna Utskottets öfvertygelse har vunnit ökad styrka vid be¬
traktande af den utveckling, Konungens lagstiftningsrätt under tidernas
lopp undergått, en utveckling, som, på sätt visadt är, särdeles efter in¬
förandet af det närvarande statsskicket, otvetydigt antagit den rigtning,
att allt flera ämnen småningom öfverflyttas från det ekonomiska om¬
rådet in på den allmänna lagen; och då härtill kommer, att den nu¬
varande representationen genom sjelfva sin sammansättning och sina
årliga sammanträden vunnit en styrka i förhållande till regeringen,
som ståndsriksdagen saknat, torde med säkerhet kunna antagas, att
icke någon vigtigare, den allmänna hushållningen rörande lagstiftnings¬
åtgärd skall komma till stånd, utan att Riksdagen lemnats tillfälle att
derom uttrycka sin mening, samt att sålunda den äfven på detta om¬
råde nödiga samverkan emellan regering och representation icke för
framtiden kommer att uteblifva.))
I öfverensstämmelse med sina sålunda uttalade åsigter hemstälde
Utskottet, att motionen icke måtte af Riksdagen bifallas; och blef denna
5
Konstitutions-UtsJcottets Utlåtande N:o 15.
Utskottets hemställan af båda Kamrarne utan votering bifallen, af
Andra Kammaren dock först efter någon öfverläggning, under hvilken,
bland annat, en förutvarande medlem af Konungens råd uttalade den
åsigt, att en förändring i afseende å den ekonomiska lagstiftningsrätten
och Regeringens ställning till densamma både vore behörig och förr
eller senare komme att ega rum, men att detta icke borde ske annat
än i sammanhang med inskränkning af en maktfullkomlighet, som voro
lika ensidigt tillagd den andra statsmakten, nemligen Riksdagens en¬
välde öfver Riksbanken och dermed sammanhängande förhållanden i
afseende å hela vårt penningeväsende.
Samme motionär, hvars förslag nu utgör föremål för Utskottets
pröfning, • väckte redan vid 1884 års riksdag motion i enahanda syfte
som den föreliggande.
I sitt utlåtande öfver denna motion erkände Utskottet å nyo, att
giltiga grunder förefunnes för den asigten, att åt Riksdagen borde till¬
erkännas befogenhet att taga del i den s. k. ekonomiska lagstiftningen.
Åtskilliga af de ämnen, hvilka folie inom området för denna, vore af
den största vigt för hela landets materiella och andliga utveckling;
det sätt, hvarpå de inom lagstiftningen behandlades, kunde i väsentlig
mån inverka bestämmande på innehållet i den lagstiftning, hvilken Riks¬
dagen egde att gemensamt med Konungen utöfva, och i den ekonomiska
lagstiftningen inginge onekligen befogenheter, hvilka ej syntes stå fullt
tillsammans med den Riksdagen tillerkända beskattningsrätt. Dessa för¬
hållanden syntes påkalla, väl icke fullständigt upphäfvande af Konungens
rätt att å det ifrågavarande lagstiftningsområdet ensam besluta, men
dock en inskränkning i denna rätt till förmån för Riksdagen. Genom¬
förandet på lagstiftningens väg af hvad sålunda kunde anses önskvärdt
mötte emellertid en vansklighet af säregen art, bestående i svårigheten
att noga och otvetydigt utstaka de gränser, enligt hvilka på förevarande
område Konungens och Riksdagens inbördes maktförhållande borde
rätteligen bestämmas. Det vore nogsamt bekant, huru som den i lag¬
stiftningen vidtagna skilnaden mellan ekonomisk lag samt, å ena sidan,
allmän lag och, å den andra, administrativ lagstiftning vore sväfvande
och att de försök till åstadkommande af en tydlig särskilning, dem
man vid olika tider inledt, ej ernått sitt syfte. Ån vanskligare blefve
det, enligt Utskottets uppfattning, att inom det ekonomiska, lagstift¬
ningsområdet söka uppdraga de gränser, hvilka åt ofvan angifna hän¬
syn kunde synas påkallade. Med hänvisande till sitt utlåtande vid
1869 års riksdag anmärkte Utskottet, att, om det syfte, hvars genom¬
förande Utskottet ansåge önskvärdt, ej kunde vinnas genom ändring
i gällande grundlagsbestämmelser, dess ernående i allt hufvudsakligt
6 Konstitutions-Utslwttets Utlåtande N:o 15.
torde vara att förvänta på annan väg. Såsom i Utskottets nyssnämnda
utlåtande blifvit anfördt, hade Riksdagen under de senare årtiondena
erhållit del i lagstiftningen angående åtskilliga till det ekonomiska om¬
rådet hörande ämnen; och Utskottet antog som visst, att allt flere äm¬
nen skulle småningom, utan att någon särskild grundlagsändring der¬
om vore af nöden, öfverflyttas från nämnda område in på den allmänna
lagens. Och i de ämnen, hvilka framgent komme att såsom hittills
tillhöra Konungens uteslutande lagstiftningsmakt, komme för visso hvarje
vigtig-are åtgärd, innan den vidt.oges, att varda understöd Riksdagens
bedömande. Den rigtning, hvari samarbetet mellan Konungen och
Riksdagen dittills utvecklat sig, gåfve grundadt stöd för ett dylikt
antagande.
Utskottet hemstälde alltså, att motionen icke måtte till någon
Riksdagens åtgärd föranleda. Jemväl vid denna Riksdag föranledde
frågan allenast i Andra Kammaren någon öfverläggning; och torde
från densamma här böra antecknas, att då liksom år 1869 en talare
hvilken _ erkände befogenheten af Riksdagens anspråk på andel i den
ekonomiska lagstiftningsmakten, framhöll att en grundlagsförändring i
sådant syfte borde ställas i samband med inrymmande åt Konungen
af någon andel i Riksbankens styrelse. Utskottets utlåtande blef emeller¬
tid af Andra Kammaren, likasom af Första Kammaren, utan votering
bifallet.
Då Utskottet nu har att yttra sig öfver den föreliggande motio¬
nen, kan Utskottet inskränka sig till att åberopa sina förut afgifna
utlåtanden i ämnet och de deri uttalade åsigter, hvilka Utskottet fort-
farande. anser ega giltighet. Det lärer icke kunna af någon jäfvas, att
utvecklingen af vår konstitutionella rättspraxis går i den rigtningen,
att Riksdagens inflytande på den ekonomiska lagstiftningen allt mer
och mer utvidgas, dels genom direkt deltagande i densamma, dels ock
derigenom att Konungen tager behörig hänsyn till Riksdagens före¬
ställningar och önskningar. Och om än denna rättsutveckling skulle
gå långsammare, än en eller annan kunde anse lämpligt, så vågar dock
Utskottet antaga, att man måste åtnöja sig med att på detta sätt söka
så småningom närma sig det åsyftade målet, intill dess det visar sig
möjligt att finna en i allo tillfredsställande affattning af de lagbestäm¬
melser, hvilka skulle uppdraga gränsen mellan Konungens och Riks¬
dagens ömsesidiga rättigheter i afseende å lagstiftningen. Det lärer
Konstitutions- Utshottets Utlåtande N:o 15.
7
för öfrigt ej låta sig göra att inskränka förändringen till att helt en¬
kelt upphäfva Konungens rätt att stifta ekonomisk lag. Frånsedt nem¬
ligen det synnerligen beaktansvärda uti de under frågans föregående
behandling framkastade tankarne om lämpligheten af att sätta denna
reform i samband med den sedan länge på dagordningen stående frå¬
gan om någon modifikation i Riksdagens uteslutande makt öfver en
visserligen speciel, men ytterst vigtig och i hela vårt näringslif djupt
ingripande del af denna lagstiftning, nemligen i fråga om Riksbankens
styrelse, — lärer det vidare kunna ifrågasättas, huruvida icke åt
Konungen borde allt framgent förbehållas såväl — på sätt Utskottet
redan år 1884 antydde — rätt att ensam lagstifta inom vissa delar af
det ekonomiska lagstiftningsområdet som ock en hittills för vår rätt
okänd, något mera vidsträckt provisorisk lagstiftningsmakt.
Hvad slutligen angår de från ett särskild! lagstiftningsområde
hemtade skäl för grundlagsändringen, som i motionen anförts, så inser
Utskottet icke, huru den rättelse af vissa speciella missförhållanden,
som han med motionen åsyftat, kan genom det väckta förslaget upp¬
nås, då motionären icke förut lyckats att tillvinna sina åsigter i samma
ämne Riksdagens bifall.
Med stöd af hvad sålunda anförts hemställer Utskottet,
att Herr J. Gr. Janssons ifrågavarande motion
icke må till någon Riksdagens åtgärd föranleda.
Stockholm deu 5 Maj 1885.
På Utskottets vägnar:
MAGNUS HALLENBORG.
B
Konstitutions- Utskottets Utlåtande N:o 15.
Reservationer:
af Herrar Carlsson, Jonsson och Olsson;
af Herrar Pamp, Ljungman, Siljeström och Börjesson: »Vi in¬
stämma i Utskottets afstyrkande af motionen, men af andra skäl, än
dem Utskottet anfört. Ehuru vi nemligen gilla motionens syfte, anse
vi det likväl mindre Renligt att en så maktpåliggande fråga som den
i motionen omhandlade dragés under Riksdagens pröfning så nära
slutet för ett riksmöte, vid hvilket dessutom ännu flere frågor af stor
vigt återstå att afgöra. Tvärt om anse vi det för sakens framgång
gagneligare, om frågan under mellantiden till nästa riksdag får ytter¬
ligare begrundas, för att då kunna under fördelaktigare omständig¬
heter åter framläggas, allrahelst ett sådan uppskof icke i någon hän¬
delse kan föranleda något uppskof i afseende på det definitiva af-
görandet.
Utskottet har visat, huru principen om Riksdagens deltagande
äfven i den så kallade ekonomiska lagstiftningen mer och mer vunnit
erkännande samt äfven efterhand mer och mer in praxi gjort sig
gällande, i följd hvaraf Utskottet ansett det obehöfligt eller mindre
vigtigt, att någon bestämmelse derom intages i grundlagen; men vi
hålla före, att i allmänhet der så skett, som nyss nämnts, bör lag¬
stiftningen följa praxis i spåren och i beskrifven lag upptaga hvad
erfarenheten visat vara gagneligt, på det ingen ovisshet må ega rum,
intet återfall må kunna ske, inga missbruk må innästla sig. Under
öfverlägguingarna i Utskottet rörande denna angelägenhet har dess¬
utom genom fyrfaldiga exempel ådagalagts, att om än i allmänhet
praxis är sådan som här ofvan angifvits, så har likväl ej sällan inträf¬
fat, att den så kallade ekonomiska lagstiftningsmakten berört, ej min¬
dre Riksdagens beskattningsrätt än dess rätt att deltaga i civil- och
kriminallagstiftning på ett sätt, som enligt våra allmänna konstitutio¬
nella begrepp bort påkalla Riksdagens medverkan, utan att likväl
detta senare ansetts höra komma i fråga.
Man hör ofta invändas, att en inskränkning af Konungens ekono¬
miska lagstiftningsrätt skulle innebära en inskränkning af sjelfva
konungamakten. Att så icke är förhållandet, måste vara klart för hvar
och en, som ser saken sådan den verkligen är. Då Konungen stiftar
Konstitutions-UtsJcottets Utlåtande N;o 15.
9
någon lag, som faller inom den ekonomiska lagstiftningens område,
sker detta väl icke utan någon eller några »vederbörandes» börande
eller utan från sådant håll kommet uppslag; och i de allra flesta fall
lärer väl, af ganska naturliga skål, vissa »vederbörandes» mening vara
den som gör sig gällande vid beslutets fattande, för hvilken mening
alltså, med afl den professionella ensidighet, som deri kan ligga,
konungamakten göres till språkrör. Måste åter hvarje lagförslag hän-
skjutas till Riksdagen och sålunda vinner den mångsidigare pröfning,
som der kan erhållas, blir följden, till förmån både för konungamak¬
ten och det allmänna, att Konungen mindre blottställes för att begå
misstag. Det är endast i »vederbörandes» makt och inflytande som
det härigenom sker ett intrång.
Man säger äfven ofta, att det skulle vara så godt som ogörligt att
omskrifva 89 § Regeringsformen på ett sådant sätt, som i motionen anty-
des. Vi tro det icke. År fråga om stiftande, förändrande eller upphäfvande
af lagar och författningar, som röra rikets allmänna hushållning eller
grunderna för inrättningar af alla slag, så bör, enligt motionens syfte,
allt sådant ligga inom området för Konungens och Riksdagens gemen¬
samma lagstiftningsrätt. År åter fråga blott om instruktioner och regle¬
menten för embetsmål!, embetsverk och allmänna inrättningar, eller om
föreskrifter rörande verkställigheten af de af Konung och Riksdag stif¬
tade lagar och författningar, så är detta något, hvaröfver Konungen
ensam må ega att besluta. Grränsen mellan dessa båda maktområden
är icke svår att i tydliga ord angifva. Sker detta, så lära väl ock redan
derigenom förebyggas sådana slags missförhållanden, som dem motio¬
nären påpekat i afseende på bestämmandet af vissa allmänna avgifter;
men vill man i det fallet hafva något förtydligande tillägg till någon
af de paragrafer af Regeringsformen, som angå beskattningen, så bör
ett sådant tillägg icke möta någon större svårighet att formulera.
Hvad beträffar den ersättning, som enligt en och annans tanke
borde gifvas Konungen för mistningen af den uteslutande s. k. eko¬
nomiska lagstiftningsmakten, särskildt i form af något inflytande på
Riksbankens styrelse, så är det, efter vårt förmenande och enligt hvad
här ofvanför i det fallet anförts, mycket svårt att inse, hvaruti skälet
för en slik ersättning skulle ligga, likasom det särskildt synes oss icke
mindre svårt att fatta, hvad sammanhang den ifrågasatta förändringen
af 89 § Regeringsformen kan ega med styrelsen af Riksbanken»;
af Herr Hedin, med hvilken Herrar Petersson och Jansson in¬
stämt: »Vid trenue föregående tillfällen, 1867, 1869 och 1884 har
Bih. till Riksd. Prof. 1S85. 3 Sami. 9 Häft. 2
10
Konstitutions-Utskottets Utåtanäe N:o 15.
Konstitutions-Utskottet haft att yttra sig öfver motioner af likartad!
syfte med det nu afstyrkta förslagets. Alltjemt har Utskottet förnekat
behofvet af en förändring, men den anmärkningsvärda skilnaden före¬
kommer mellan utlåtandet år 1867 och det af år 186!), att i det senare,
ehuru eljest utgörande blott en omskrifning af det förra, erkännes att
»giltiga grunder icke saknas» för yrkandet om Riksdagens jembördiga
delaktighet i Kongl. Maj:ts s. k. ekonomiska lagstiftningsrätt.
Hufvudskälen för Utskottets afstyrkande voro, dels att, »med undan¬
tag af ett eller annat fall», kollision ej skulle hafva egt rum mellan
Riksdagens lagstiftningsmakt och KongL Majds ekonomiska lagstift-
ningsenvälde, dels att utvecklingen gånge och länge gått i den rigtningen,
att flere och flere stycken af det ekonomiska lagstiftningsområdet faktiskt
lades under Kongl. Majds och Riksdagens samfälda lagstiftningsmyndigket.
Åt dessa skäl synes mig det förra vara långt ifrån öfverensstäm¬
mande med verkliga förhållandet, och det senare ej väga särdeles tungt.
Hvad det först nämnda vidkommer, anmärker jag till en början,
att till de förment fåtaliga undantagsfallen höra de fyra, då kollisionen
uppenbarade sig i och genom lika många riksrättsätal, af 1840 års
Riksdags Konstitutions-Utskott anstälda med anledning af Kongl. Majds
beslut: om behandling af stadgan för utrikes vexlar såsom ekonomisk
lag, om enskilda bankassoicationer, om laga domstol för Göta kanalbolags
tvister med bolagsdirektionen eller med kronan, om mosaiske trosbekän¬
nare» rättigheter och skyldigheter. Och för det andra erinrar jag, dels att
kollisionen icke är mindre verklig, att den ekonomiska lagstiftningsmak¬
tens ingrepp å den allmänna lagens område ej äro mindre betänkliga då,
när man icke gått till uppförande af ett så kalladt riksrättsspektakel,
dels att dessa kollisionsfall, långt ifrån att vara mycket sällsynta undan¬
tagsfall, tvärt om varit mycket talrika. Exempel derå skola anföras i det
följande.
Hvad angår 1869 års Konstitutions-Utskotts andra hufvudskäl, eller
den åberopade tröstegrunden, att »utvecklingen» numera af sig sjelf,
utan hjelp af någon grundlagsändring, går åt rätta hållet, så tillåter
jag mig att hålla före, att Riksdagens deltagande i lagstiftning på det
sätt, att dess yttrande väl inhemtas, men garanti saknas mot ändrin¬
gar — genast eller framdeles — i hvad den beslutit, ingalunda mot¬
svarar den delaktighet i den ekonomiska lagstiftningen, hvarom nu åter
väckts fråga, och som Utskottet sjelf! år 1869 fann påkallad af »giltiga»
skäl. Den form i hvilken Kongl. Maj:t ofta utfärdat förordningar, om
Indika Riksdagen ej annat vetat eller menat, än att den i deras stif¬
tande deltagit med all den makt och myndighet, som § 87 Regerings¬
formen åt representationen förlänar, kan i detta hänseende gifva anled¬
11
Konstitutions-Utskottets Utlåtande N:o lo.
ning till hvarjehanda, mindre lugnande betraktelser. Se här några
exempel.
Enligt ursprungliga lydelsen af den år 1833 utfärdade, ännu åt
1885 års Lag-Utskott utan satir såsom patriarkalisk omtalade, lego¬
stadgan var ingen åldersgräns satt för husbondes höghetsrätt att piska
sina tjenare. Rikets Ständer togo ändtligen 1858 (skrifvelserp N:o 258)
initiativet till en liten mildring af denna kraftiga garanti för det
husliga lifvets frid och fröjd, då de »för sin deb beslöto så väl upp¬
häfvande af 14 kap. 5 § Handelsbalken, 36 kap. 2 § Missgernings-
balken och 9 § Legostadgan, som ändrad lydelse af 5 och 10 §§
i samma stadga. Kongl. Maj:t promulgerade visserligen (Kung. den
1 Oktober 1858) upphäfvande! af sagda § i Mjssgerningsbalken så¬
som »med Rikets Ständer» beslutadt, men ändringar i Legostadgans
§§ 5, 9, 10 utfärdade Kongl. Maj:t af egen »ekonomisk» makt och
myndighet, om än visserligen i »hufvudsaklig» öfverensstämmelse med
Riksdagens förslag. Härmed jemföre man, för att välja färskare exem¬
pel, huru Kongl. Magt 1871 begärde Riksdagens bifall blott till vispa,
med ingalunda tillräcklig tydlighet utmärkta, delar af den nya fattig¬
vårdslagen, samt huru Lag-Utskottet i sina utlåtanden och Riksdagen
i sina skrifvelser 1884 angående ny patentlag och ny grufvestadga
förgäfves — enligt hvad promulgationsformen för dessa förordningar
utvisar — sökte säkerhetsmått mot den ekonomiska lagstiftningsmak¬
tens anspråk och tvetydigheter.
Detta om de af Konstitutions-Utskottet 1867 och 1869 anförda
praktiska hufvudskälen. I öfrigt meddelade Utskottet då en historik
— om och mot hvilken mycket vore att säga — rörande det ekono¬
miska lagstiftningsenväldets uppkomst, men intet nämnvärdt bidrag
till belysning af frågans väsentliga innehåll.
Hvad slutligen vidkommer Utskottets utlåtande i ämnet år 1884,
deri Utskottet uttalar såsom »nogsamt bekant, hurusom den i lagstift¬
ningen vidtagna skilnaden mellan ekonomisk lag samt, å ena sidan,
allmän lag och, å den andra, administrativ lagstiftning är sväfvande,
och att de försök till åstadkommande af en tydlig särskilning, dem
man vid olika tider inledt, ej ernått sitt syfte», skall jag blott an¬
märka, dels att »i lagstiftningen» icke är »vidtagen» någon skilnad
mellan ekonomisk lag och administrativ lagstiftning, utan att den ^se¬
nare ingår i och är sammanblandad med den förra, liksom denna åter
med den allmänna lagen, dels att de af Utskotten omtalade »försök»
i sjelfva verket aldrig egt rum.
När frågan nu åter bragts å bane, har jag ansett det vara i sin
ordning att i någon mån bidraga till ett »försök», och derför skall jag här
12 Konstitutions-Utskottets Utlåtande N:o 15.
lemna något litet material till en fortsatt diskussion, som ifrån de all¬
männa satserna och påståendena ändtligen en gång kunde öfvergå till
sakförhållanden.
Kongl. Majds ekonomiska lagstiftningsenvälde inom ett område,
hvars gränser Konstitutions-Utskottet 1867 förklarat det vara »omöj¬
ligt» att uppdraga, har utgjort en rikt flödande källa till konstitutio¬
nella förvillelser.
Detta i alla andra, konstitutionel styrda länder okända envälde
har förbryllat Kongl. Maj:ts begrepp ända derhän, att Kongl. Maj:t i
ekonomisk lagstiftningsväg rubbat till och med bestämmelser i grund¬
lagen. Kongl. Maj:t har genom den 15 Juli 1825 utfärdade instruk¬
tionen för generaltullstyrelsen (§ 3) utvidgat förtroendeembetsmännens
i rikets främsta grundlag utstakade sfer. Detta skedde väl under de
»menlösa» tiderna, men det bär gått igen i vår tid, i den nya instruk¬
tionen för samma styrelse af den i November 1878 (§ 2). Kongl.
Maj:t har, genom bref af den 7 Mars 1820, tilltrott sig att påbjuda
undantag från den i § 2 mom. 4 af tryckfrihetsförordningen åt enhvar
medgifna rätt att utbekomma och i tryck utgifva protokoll och beslut
i allmänna ärenden. Kongl. Maj:t har i strid med regeringsformen åt
departementschef uppdragit afgörandet af regeringsärenden. Härom
anhåller jag att få yttra mig något mera utförligt.
När genom resolutionen af den 25 Maj 1850, som sedermera in-
förlifvades i den nya konsulsstadgan af år 1858, föreskrefs, att vice
konsuler skola tillsättas af utrikesministern, började — så vidt jag nu
kan erinra, mig — det sedermera, som det tyckes, af åtskillige Konun¬
gens rådgifvare med en viss förkärlek främjade förfarandet att åt
departementschefer öfverlemna rätt att utnämna eller förordna — ter¬
men är här likgiltig •— till vissa befattningar. Det är visserligen
sant, att den förutvarande ordningen också kan kriticeras. Den för¬
svaras emellertid eller i viss män ursäktas af gammal häfd. Men när
en förändring skulle vidtagas, borde man ej hafva förbisett regerings¬
formens § 35. Uti 1809 års Konstitutions-Utskotts ursprungliga för¬
slag till sagda paragraf nämnas icke »agenter för handeln». Hade
denna, redaktion förblifvit oförändrad, skulle utan tvifvel Kongl. Maj:t
i betraktande af första punkten i § 28 — angående utnämnande
och entledigande af vice konsuler kunnat förordna något så när huru
som helst. Men med anledning af en anmärkning från Borgareståndet,
Konstitutions-Utskottets Utlåtande N:o 15.
13
att handelsagenter borde nämnas bland dem, Indika anses innehafva
förtroendetjenster, föreslog Utskottet, »ehuru handelsagenter med klar
analogi inbegripas under diplomatiska corpsen», dock för större tyd¬
lighets skull, att äfven agenter för handeln måtte nämnas i 35 §:ns
uppräkning af innehafvarne af förtroendesysslor, hvarifrån Konungen
må entlediga, när han pröfvar rikets tjenst det fordra. Om nu vice
konsuler, lika väl som generalkonsuler och konsuler, äro »agenter för
handeln hos främmande makter», och om det oj kan förutsättas vara
grundlagens mening, att Konungen skulle entlediga från befattningar,
till hvilka han ej utnämner, så torde grundlagsstridigheten af konsuls-
stadgans ifrågavarande bestämmelse ej kunna omtvistas.
I hvilken mån man fortgått på denna bana, att genom »beslut» af
Kong!. Maj: t åt departementscheferne öfverlemna en myndighet, som
regeringsformen icke tillerkänner dem, derom har Riksdagen helt nyss
varit i tillfälle att inhemta åtskilliga upplysningar i Kongl. Maj:ts
Proposition N:o 20 samt Konstitutions-Utskottets Utlåtanden N:is 6 och
7. Åtskilliga, men icke fullständiga! Annat att förbigå, erinrar jag
här endast derom, att stadgarne för sjökrigsskolan af den 27 Mars
1872 uppdraga åt chefen för sjöförsvarsdepartementet att vara »öfver¬
styrelse)» för skolan (§ 1) och att »tillsätta» lediga lärareplatser vid
densamma (§ 10)! Det skulle vara minst sagdt pikant att höra en
statsrättslig utveckling af sådana bestämmelsers förenlighet med de para¬
grafer i Kongl. Maj:ts och Riksens Ständers faststälda regeringsform
den 6 Juni 1809, som handla om Konungens rådgifvare. Hittills har
man fått försaka det nöjet. Men hvad ej skett kan ju framdeles komma;
vår tid är fruktbar, om ej på annat, åtminstone på dristiga teorier med
fotfäste i molnen.
Frågan om grundlagsenligheten af ett Kongl. Maj:ts beslut att åt
departementschef uppdraga afgörandet af vissa ärenden har af rege¬
ringen vid tvenne olika tillfällen blifvit besvarad, om ej med ett ut¬
tryckligt nej, likväl på sådant sätt, att ingen af dem som deltagit i
svaret borde kunna förutsättas vara i stånd att tillstyrka något sådant
beslut. Ena gången var år 1868, då i den af Louis De Geer kontra-
signerade Kongl. Propositionen N:o 7 om tillägg till § 7 Regerings¬
formen yttrades, att det är »tvifvelaktigt», om gällande grundlagsstad-
ganden tillåta Kongl. Maj:t att åt departementschefs afgörande öfver¬
lemna de mål, Kongl. Maj:t för godt finner: ett tvifvel om grundlags¬
enligheten bör naturligtvis vara tillräckligt att hindra Konungens
rådgifvare att tillstyrka en sådan åtgärd. Andra gången var år 1885,
då äfvenledes ett tillägg till § 7 Regeringsformen befunnits »erfor¬
derligt», dels för att det tillämnade jordbruksdepartementets chefs be-
14
Konstitutions-Utskottets Utlåtande N:o 15.
fogenliet att sjelf afgöra ärenden måtte kunna »utvidgas» utöfver civil¬
departementschefens likartade befogenhet, dels för att äfven åt öfrige
departementschefer måtte kunna lemnas enahanda myndighet. Erkän¬
ner man, hvad grundlagens både tydliga ord och oomtvisteliga ande¬
mening tvinga en att erkänna, nemligen att denna omstörtning af en
hufvudprincip i vår konstitutionella rätt ej lagligen kan oga rum utan
grundlagsändring, då har man dermed äfven, om än indirekt, vidgått,
att de redan tagna stegen till eu sådan omhvälfning äro lika många
grundlagsöfverträdelser. Det förra erkännandet innefattar i sig det se¬
nare. Jag vet väl, att man söker att advocera sig ifrån det senare,
att försvara grundlagsenligheten af hittills vidtagna förfoganden, hvil-
kas upprepande eller mångfaldigande i framtiden man likväl på samma
gång finner sig nödgad att genom en grundlagsändring legitimera.
Men sådant kallas — i bästa fall — dålig logik.
Grundlagen har åt statsrådets medlemmar uppdragit: att genom
nödiga upplysningars inhämtande från vederbörande embetsverk be¬
reda ärendena, att föredraga dem inför Konungen, att till protokollet
meddela upplysningar och råd, sina meningar yttra och förklara, att
göra dels »underdåniga» och dels »kraftiga» föreställningar, att såsom
föredragande kontrasignera och under viss förutsättning vägra kontra¬
signation å Konungens beslut, alt, äfvenledes såsom föredragande, dels
svara för de från Konungen utgående expeditioners och befallningars
öfverensstämmelse med deröfver förda protokoll, dels omedelbarligen
expediera »föreskrifter och erinringar om verkställighet af utfärdade
beslut». Inom dessa gränser inrymmes icke grundlagsenlig! möjlighe¬
ten af sådan verksamhet, som af administrativa embetsverk och em-
betsmän, enligt derom utfärdade instruktioner och under vanligt embets-
mannaansvar, utöfvas. Men, hur tydliga än dessa gränser må vara,
och hur omsorgsfullt grundlagsstiftaren än må hafva bemödat sig att
genom Regeringsformens §§ 106—107 samt Ansvarighetslagen utstaka
rådgifvarnes så väl parlamentarisk-politiska som kriminelt-juridiska an¬
svarighet, är dock det faktiska förhållandet sådant, att — i strid med
ett konstitutionelt statsskicks fordringar — en del af statsrådens em-
betsverksamhet råkat att blifva ansvarsfri. Härom har Rikets Ständers
justitieombudsman i sin embetsberättelse för år 1851 lemna! en fram¬
ställning, som — skulle man tycka — ej bort vara förspild för någon
af de vederbörande, till hvilken den var, direkt eller indirekt, adres¬
serad. Under handläggning af frågan om begärdt åtal mot ett af eu
underordnad myndighet föröfvadt och afKonungens befallningshafvande
gilladt, svårare ingrepp i hus- och hemfriden hade justitieombudsman¬
nen gjort den intressanta upptäckten, att chefen för civildepartementet
Konstitutions-Utskottets Utlåtande N:o IS.
15
icke hos regeringen föredragit en till hans embetsåtgärd från utrikes¬
departementet öfverlemnad klagoskrift, att han väl låtit vederbörande
Konungens befallningshafvande anställa undersökningar rörande angifvel-
sen, men i sitt svar till utrikesdepartementet tillbakavisat det af
klaganden begärda åtalet, ehuru det ju »ej departementschefen tillkom¬
mit att något beslut i ämnet fatta», samt att derjemte departements¬
chefens nyssnämnda svar till utrikesdepartementet »i sjelfva saken ut¬
gjort ett misstag, såvida de åtgärder, hvilka herr departementschefen
för sin del funnit icke föranleda till anbefallande af åtal, dock varit
uppenbarligen lagstridige och för klaganden förnärmande.» Dessa märk¬
liga omständigheter (sid. 78—83) föranläto justitieombudsmannen att
påpeka, hurusom civilministerns ifrågavarande embetsfel »varit af
beskaffenhet att icke kunna komma under domares pröfning, i brist
af dertill behörig domstol, enär icke i lag finnes föreskrifvet, under
hvilken jurisdiktion de embetsfel höra, som af statsråd kunna be¬
gås under tjensteutöfning, fastän icke i föredragning och rådslag
inför Konungen i statsrådet eller hos en i Konungens frånvaro till¬
förordnad riksstyrelse. Jag har anmärkt» — fortsätter justitieom¬
budsmannen — »att all den befattning, ett statsråd, såsom departe¬
mentschef, har att taga med ett regeringsärende, innan detsamma in¬
för Konungen eller i Regeringen föredrages, undgår all laglig kontroll,
derest den icke kan komma under pröfning af annan domstol än den,
som dömer öfver Konungens rådgifvares förhållande under föredrag¬
ningen och ärendenas derpå följande behandling. Denna domstol, som
är riksrätten, eger nemligen ingen behörighet att upptaga andra åtal
emot Konungens rådgifvare, än dem, som förordnas af Rikets Stän¬
ders Konstitutions-Utskott, och hvilka ej kunna röra andra åtgärder,
än som upptagas eller böra upptagas i statsrådsprotokollerna och egt
rum inför Konungen eller hos Regeringen. Om således eu departe¬
mentschef, på sätt jag förestält mig, någon gång underlåtit att hos
Konung eller regering föredraga ett till honom inkommet ärende,
livilket bort der föredragas och genom Konungens eller regeringens
beslut afhjelpas, men i stället på egen hand vidtagit deruti någon
åtgärd, hvartill han saknat behörighet; om han försummat att i sin
expedition låta föra ordentliga diarier, eller i dem hålla fullständiga
och sanningsenliga anteckningar öfver målens handläggning; om han
uraktlåtit vården af handlingar, försummat att tillhålla underhafvande
tjensteman till deras skyldigheters fullgörande eller i förmanskapets
utöfning emot dem felat o. s. v.; så kan ingenting deraf beifras inför
riksrätt; och likväl finnes ej heller någon annan domstol, som dermed
kan befatta sig.» (sid 95).
16
Konstitutions- UtsJcoitets Utlåtande N:o 15.
Som kändt är, befinner sig saken ännu i samma skick, som när
S. L. Theorell för trettio och några år sedan skref de anförda orden.
Nå väl, för hvarje gång Kong], Maj:t uppdrager åt departementschef
att afgöra det eller det slaget af ärenden, för hvarje steg på en väg,
hvars grundlagsstridighet i mina ögon är oomtvistelig, utvidgar man
området för statsrådens okontrollerade och oansvariga embetsverksamhet.
Bland mycket annat, torde äfven en sådan verkan af denna Kong].
Maj:ts »ekonomiska» lagstiftningsmakt, som har den allra märkvärdi¬
gaste, medfödda och inneboende benägenhet att komma i kollision med
grundlag och alla andra slags lagar, vara värd någon uppmärksamhet.
Jag har här ofvan sagt, att den ekonomiska lagstiftningsmaktens
ingrepp å den allmänna lagens område ingalunda äro sällsynta; de äro
ej heller af ringa vigt.
Har icke Kong!. Maj:t, genom kungörelsen den 3 Oktober 1829,
i öppen strid med allmän lag tagit sig rätt att bevilja utländsk under¬
såte tillstånd att förvärfva och besitta fast egendom i riket? Har icke
Kong!. Maj:t likaledes tagit sig rätt att meddela jernvägskoncessioner
med ty åtföljande expropriationsrätt (jemför Andra Kammarens Prot.
1884, Band I, N:o 12, sid. 31)? Man må ej kalla detta och dylikt för
»snö som föll i fjor», ty under följderna af den okloka utöfningen af
den sjelftagna makten lider vår samtid; — och hvem spanar ännu de
möjligen ödesdigra, aflägsnare följderna?
Konstitutions-Utskottet 1856—1858 anmärkte den genom § 10 i
den beryktade landshöfdingeinstruktionen af 10 November 1855 med-
gifna rätt att i sådana fall, der ansvar ej är i lag bestämdt, stadga
viten. Hvad Utskottet, under åberopande af 1734 års lag och samma
års landshöfdingeinstruktion, anför om den dittills okända rätt att
stadga viten, som Konungens befallningshafvande sålunda erhållit, torde
väl, jemfördt med hvad justitieombudsmannen i embetsberättelse]! till
samma års riksdag yttrar, ådagalägga tillvaron af eu svår kollision mellan
Kong!. Maj:ts administrativa envälde och Riksdagens lagstiftningsmakt.
Justitieombudsmannen förmäler, bland annat, huru han dittills lefvat i den
föreställningen, att »ingen laglig tillåtelse funnes för underordnad myn¬
dighet att stadga böter och ansvar, för hvad i lag (gällande författning)
icke är förbudet», och trots den nya instruktionen vågade han vidhålla
denna sin uppfattning, hvarför han påyrkade eu sådan lagförändring
eller lagförklaring, att — såsom hans ord lyda — »tillfälle för de under¬
Konstitutions-Utskoltets Utlåtande N:o 15.
17
ordnade myndigheterna till konstruerande af brott försvinner». Man kan
här säga: 1855 års famösa instruktion utfärdades under den reaktions-
period, som inträffade äfven i Sverige efter de revolutionära rörelser,
som nyss förut egt rum i andra länder, och tiderna äro nu förändrade.
Ja, visserligen synas tiderna vara förändrade. Men 1855 års lands-
höfdingeinstruktion är icke förändrad!
Det lär vidare ej vara obekant, huru Kong]. Maj:t i utöfningen
af sin ekonomiska, med derunder hörande administrativa, lagstiftnings¬
makt tillagt sig en betydlig strafflagstiftuingsrätt. Kongl. Maj:t har
i vidsträckt måtto stadgat om böter och om böters förvandling, och detta
icke blott med stöd eller under åberopande af allmän lag, utan ock
med förment berättigande, hemtadt från den, under Gustaf IV Adolfs
envåldsregering den 23 Mars 1807, utan Riksdagens samtycke utfärdade
»förklaring öfver allmänna lagens stadganden i åtskilliga rum». Jem-
för t. ex. Kongl. kungörelsen den 6 Mars 1849 och kungörelsen den
7 Februari 1860. — Kongl. Maj:t stadgar för personer, ej stående un¬
der krigslag, fängelse (»arreststraff») för tjenstefel, som ej äro i lag
med ansvar belagda (jemför stadgan den 17 September i.861). Att
sådana af Kongl. Maj:t påbjudna regler för extrajudiciel bestraffning
naturligtvis blott drabba mycket underordnade personer, det gör hvar--
ken den sjelftagria administrativa strafflagstiftningsmakten mindre be¬
tänklig, eller dess tillämpning mindre förhatlig.
Och hvar har Kongl. Maj:t hemtat befogenhet att stifta våra
ohyggliga försvarslöshetslagar?
Detta blott såsom exempel: de skola mångfaldigas, när frågan,
snart kommer igen, denna fråga, som icke kan falla.
Ej minst anmärkningsvärd är den beskattning smäkta som Kongl.
Maj:t utöfvar såsom en del af den ekonomiska lagstiftningsmakten.
Kan det månne anses vara med ett verkligen konstitutionelt stats¬
skick förenligt, att Kongl. Maj:t allena bestämmer sådana allmänna
afgifter, som jernvägstrafikafgifter och telegrafporto m. m.? Till sin
ekonomiska natur äro de ur nämnda afgifter härflytande statsinkomster
af alldeles enahanda art med postmedlen, till sitt belopp äro de först¬
nämnda vida mer betydande. Postmedlen, som af den grundlags-
stiftande riksdagen 1809—10 hänfördes till bevillningarna och sålunda
lades under Riksdagens oinskränkta beskattningsmyndighet, beräknade-
för år 1810 till 150,000 och inflöto med 164,995 riksdaler banko. Viss
Bill. till Rilcsd. Prof. 1885. il Sami. 9 Höft. 3
18
Konstitutions-Utskottets Utlåtande N:o 15.
serligen äro de numera mycket betydligare än då, nemligen för inne¬
varande år beräknade till 5,210,000 kronor. Men trafikinkomsternas
brutto utgjorde år 1883 nära fyra gånger sistnämnda belopp, eller
något öfver 20,000,000 kronor, och den kontanta nettobehållningen af
7,842,839 kronor var äfven betydligt större än postmedlens brutto.
Om sålunda å ena sidan, från statskassans synpunkt, den förra in¬
komsttiteln är vida vigtigare än den senare, och om å andra sidan det
icke lär kunna påstås, att fastställandet af jernvägstrafiktaxor är för
samfärdseln och näringslifvet af ringare vigt, än bestämmandet af be-
fordringsafgiften för ett brefkort —- under det båda afgifts-slagen äro
i statsekonomiskt hänseende af alldeles samma beskaffenhet — så frå¬
gas, hvarför Kongl. Maj:t skall beträffande trafikafgifterna (liksom be¬
träffande telegramportot) ega att utöfva sitt »ekonomiska» lagstiftnings-
välde, medan postbevillningen beror uteslutande af Riksdagens beslut.
Jag nämnde äfven telegrafmedlen: de äro i årets riksstat beräknade till
1,330,000 kronor, medan de blott af Riksdagens beskattningsmakt be¬
roende »bevillningsafgifter för särskilda förmåner och rättigheter» äro
beräknade till blott 225,000 kronor.
Med ännu större skäl kan, från formelt konstitutionel synpunkt,
den nyss framstälda frågan upprepas angående sådana afgifter, som
fyr- och båkafgifterna samt kontrollstämpelafgiften, hvilka ju af rege¬
ringen erkännas för verkliga skatter (jemför finansministerns anförande
i statsverkspropositionen angående Inkomstberäkningen). Det samma
gäller om konsulatafgifterna och om lotsafgifterna, om de senare så
länge och i samma mån som skyldighet att taga lots utgjort eu lag-
stadgad, af ansvarsbestämmelser omhägnad skyldighet °).
Ännu genom 1853 års fattig vårdsförordning påbjöd Kongl. Maj:t
dels personliga, dels efter grunderna för kommunal rösträtt utgående
bidrag till fattigvården. Redan fyra årtionden dessförinnan hade dock
Förordningen den 3 Juli 1811 om sjöfolks fattigvårdsafgift tillkommit
med Rikets Ständers bifall. Det är betecknande för den ekonomiska
lagstiftningsmaktens sinnesförvirrande inflytelse, att sistnämnda för¬
fattning, som upphäfdes den 18 Januari 1864, skaffades ur verlden
icke med anledning af och i öfverensstämmelse med ett Riksdagens
beslut, utan helt »ekonomiskt», på hemställan af — Kong], Kommers-
*) Visserligen har förordningen af 15 Februari 1881 (ändrad redan 17 November
1882) förkunnat frihet från skyldighet att taga kronolots och erlägga lotspenningar, inen
en skattskyldighet står dock undantagsvis qvar i den mest revolterande form, i ty att
befälhafvare å ångfartyg, som bogserar annat fartyg, ålagts att i vissa fall (enligt § 29)
erlägga half lotsafgift, äfven då kronolots ej anlitas.
19
Konstitutions-Utskottets Utlåtande N:o lo.
kollegium. — Såsom förut är antydt, har visserligen Kongl. Maj:t i
1871 års proposition med förslag till ny fattigvårdslag begärt Riks¬
dagens samtycke till förordningens beskattningsstadganden, men månne
deri beskattningsmakten är tillräcklig, så länge Kongl. Maj:t förbehåller
sig rätt att, Riksdagen oåtspord, i kraft af sin »ekonomiska» allmakt,
när som helst på egen hand ändra, man vet ej huru många och hvilka
af fattigvårdslagens föreskrifter?
Huru Kongl. Maj:t med en, genom cirkuläret den 10 Juli 1863,
sjelftagen makt ingripit i den af grundlagen ursprungligen åt Riks¬
dagen allena förbehållna, sedermera i viss mån åt kommunerna upp¬
låtna, men vid kommunallagarnes beskattningsregler bundna, beskatt¬
ningsmakten, det tinnes närmare utredt i n:r 26 af »skattereglerings-
komiténs promemorior», som innehåller historiken om »likställighets-
öfverenskommelserna» i städerna.
På hvad sätt Kongl. Maj:t ingripit i Riksdagens tullbeskattnings-
makt, är allt för väl bekant, för att behöfva mer än nämnas. Dock
må här erinras om en lika laggrann som lagfaren mans, f. d. Stats¬
rådet G. G. D. Mörners reservation vid 1865—66 års riksdags Kon-
stitutions-Utskotts dechargebetänkande.
Konstitutions-Utskottet vid 1856—58 års riksdag har, med an¬
ledning af den i instruktionen af 9 April 1856 för förmyndarekamma¬
ren i Stockholm stadgade förvaltningskostnad för vissa testamente- och
arfsmedel, anmärkt bland annat, att, genom Kong!. Maj:ts påbud blifvit,
»under det förvillande skenet af betalning för ett förvaltningsbestyr»,
införd »en verklig beskattning» i strid med 57 § Regeringsformen.
Äfven detta är blott exempel, tagna, som man säger, i högen.
Men, kanske har Kongl. Maj:t på ett oklanderligt sätt utöfvat
sin ekonomiska lagstiftningsrätt?
Den motion, som denna gång föranledt det Höglofliga Utskottet
att sysselsätta sig med 89 § Regeringsformen, är i hufvudsaklig mån
föranledt af Kongl. Maj:ts påbud angående de å sjöfarten h vilande
utgifter. De mångfaldiga, välgrundade klagomål, som föranledts af
Kongl. Maj:ts ekonomiska skattelagstiftning på detta område, och som
nu senast framburits i motionen n:r 121 i Andra Kammaren, synas
mig ådagalägga, att denna Kongl. Maj ds ekonomiska beskattningsmak t
är icke blott från formelt konstitutionel synpunkt oegentlig, utan
ock i materielt hänseende förkastlig, i ty att äfven dess utöfning visar,
20 Konstitutions-Utskottets Utlåtande N:o 15.
att Riksdagens utestängande från detta område icke ländt till rikets
sannskyldiga nytta, utan till dess skada. En episod ur historien om
den ekonomiska lagstiftning, som utarbetats i sjöförsvarsdepartementet,
må här korteligen förtäljas.
Det är väl bekant, att skeppsmätningsförordningen af den 12 No¬
vember 1880 medförde en högst väsentlig höjning af odäckade fartygs
afgiftspligtiga drägtighet. Denna oväntade och obilliga nya tunga å
eu . redan . svårt tryckt näringsgren föranledde i början af år 1883 eu
petition till Kongl. Maj:t, undertecknad af de tre Roslagsdomsagornas
representanter i Andra Kammaren, angående vare sig förändradt mät-
ningssätt eller ock utsträckning till öppna och halfdäckade fartyg af
generaltullstyrelsens rätt att medgifva afdrag i ångfartygs afgiftspligtiga
tontal. Under den förberedande behandling’, ärendet undergick, erkände
generaltullstyrelsen, att ifrågavarande fartyg erhållit en »i vissa fall
högst betydlig tillökning i drägtighet», och tillstyrkte derför nedsätt¬
ning i fartygsafgifterna. Sedan skeppsmätningsöfverkontrollören och tull¬
styrelsen yttrat sig i frågan, sedan Kommersekollegium infordrat Stock¬
holms stadsfullmäktiges -— af hamnuppbördsmännens och stadens kam¬
markontors tjenstememorial åtföljda — yttrande, äfvensom utlåtande
från öfverståthållareembetet, och derpå sjelf afgifvit utlåtande, efter
all denna pappersförbrukning, bär resultatet blifvit, att den 7 Mars
1884 tillförordnad regering resolverat en nedsättning från 5 till 3 öre
för ton af den hamnafgift, som i Stockholm skall för Öppet segelfartyg,
hållande mer än 10 tons afgiftspligtig drägtighet, erläggas, då det
kommer från eller afgår till inrikes ort; vidare skall, enligt Kongl.
Maj:ts den 22 Juni 1883 meddelade beslut, frågan äfven framgent,
successivt komma under pröfning vid fastställande af taxor för hamn-,
kanal- och dylika afgifter! Hvarje kommentar är här öfverflödig.
Det mest karakteristiska draget i den ekonomiska lagstiftningens
historia .synes mig vara, att det allmänna blifvit mindre befrämjadt,
sämre tillgodosedt å alla de områden, der Kongl. Maj:t allena stiftat
lag, än der Riksdagen deltagit i lagstiftningen. Jag känner intet fält,
der Kongl. .Maj:ts ekonomiska lagstiftningsenvälde fått råda oinskränkt
af hvarje intrång från Riksdagens sida, utan att det slagit illa ut.
Och å andra sidan torde intet fält kunna nämnas, der Riksdagen, med
anlitande af sin beskattningsmakt och sin petitionsrätt, sökt inverka
på den ekonomiska lagstiftningen, utan att detta haft med sig förbätt-
lingar och ledt till afskaffande af missbruk, ehuru man naturligtvis ej
på denna väg kunnat åstadkomma samma verkan, som åt en likställig
delaktighet i lagstiftningsmakten är förbehållen. Riksdagens yttrande
Konstitutions- Utskottets Utlåtande N:o 15.
21
år 1860 (skrifvelse N:o 202), att telegramportot genom reglementet den
4 Juni 1859 bestämts på sådant sätt, att »stora svårigheter för allmän¬
heten uppstått att, utom i yttersta nödfall, begagna sig af telegrafinrätt-
ningen», innebär ett vitsord angående den ekonomiska lagstiftnings¬
rätten, som kanske är värdt någon uppmärksamhet af dem, som vilja
undandraga Riksdagen delaktighet i bestämmandet af vissa allmänna af-
gifter, ehuru de ej kunna påstå, att Riksdagens herravälde öfver post-
bevillningen befunnits olämpligt.
Den anmärkningen torde vidare ej vara ogrundad, att den eko¬
nomiska lagstiftningsmakten mer än eu gång slumrat, der dess ingri¬
pande högt påkallats af vigtiga omständigheter. Man torde ej sakna
giltiga skäl för det antagandet, att Kongl. Maj:t skulle kunnat, genom
legalt oklanderliga åtgärder i administrativ lagstiftningsväg, i väsentlig
mån åstadkomma samma resultat, som afsetts genom ordningsföreskrif¬
terna i de många värnpligtslagförslagen. Men Kongl. Maj:t har i overk¬
samt lugn blott sett på, hur beväringsinrättningen mer och mer loss¬
nat i fogarne och börjat gå sin upplösning till mötes.
Den obestämda omfattningen af det ekonomiska lagstiftnings-
enväldet har icke blott lockat till utfärdandet af allmänna författningar,
som ingripit å Riksdagens maktområde. Den har äfven på det sättet
förvillat Kong!. Majrts och rådgifvarnes föreställningar, att den i sär¬
skilda administrativa åtgärder frestat till en sjelftagen maktfullkomlig¬
het, som rubbat under offentlig pröfning dragna ärendens lagenliga
gång och afgörande. Konstitutions-Utskottet har vid ett tillfälle (1823),
med anledning af Kongl. Maj:ts ingripande i en donationstvist, erinrat
om »det oformliga i ärendets handläggning och om den våda det i
längden skulle medföra, att domaremaktens åtgärder inhiberades åt
exekutiva makten, genom en sådan vilkorlig0), för lagen alldeles
okänd och främmande procedur, som här funnit rum.» Förlidet års
Konstitutions-Utskott skulle med allt skäl kunnat göra samma anmärk¬
ning med anledning af Kongl. Maj:ts den 6 September 1883 med¬
delade resolution, som bemyndigade förvaltarne af en kommunal dona¬
tion att ingå på en »förlikning» med donators arfvingar, under det de
uppkomna tvisterna ännu voro på domstolarnes pröfning beroende.
(Jemför härom »Utlåtande angående Bollerups landtbruksinstitut, afgifvet
till Kristianstads läns landsting 1884 af dess delegerade». Kristianstad
1884.)
Men as: godtycklig.
22
Konstitutions- Utskottets Utlåtande N:o 15.
Regeringsformens § 89 har ansetts i Kong]. Maj:ts hand lägga
envåldsmakt i lagstiftningen om näringsfriheten, om svenske medbor¬
gares rätt att med sitt arbete sig försörja, och likaså har den ansetts
bemyndiga Kongl. Maj:t att allena stifta skollagar, att i stort och smått
besluta om den uppväxande ungdomens undervisning. År detta kon-
stitutionelt rimligt och i sin ordning, eller gäller kanske den makten
mindre vigtiga ärenden, än bestämmandet af portot för ett lokalbref?
När grundlagsstiftarne skrefvo § 89 Regeringsformen, skrefvo de
också i § 49 Regeringsformen och § 2 Riksdagsordningen, att »Ri¬
kets Ständer skola sammankomma, när »fem år från den sist hållna
riksdagens slut förflutit.» Denna omständighet torde ej böra lemnas ur
sigte, såsom en af förklaringsgrunderna, hvarför man lemnade den s. k.
ekonomiska lagstiftningsmaktens alltför illa begränsade och derför allt
för vidsträckt vordna område åt Kongl. Maj:t allena. Hvad man än
må tänka om behofvet af en sådan makt i Kongl. Maj:ts hand, kan
man väl ej neka, att i det hänseendet skilnaden är mycket stor mellan
förr, då fem år förflöto mellan två lagtima riksdagar, och nu, då denna
mellantid är inskränkt till åtta månader. Dertill kommer, att samman¬
kallandet af ett urtima riksmöte ingalunda numera kan väcka sådana
betänkligheter som förr, detta af flere skäl, såsom de nutida kommunika¬
tionernas beskaffenhet, den omständigheten att urtima riksdag ej föran¬
leder nya val, äfvensom i sin mån nuvarande Riksdagsordnings stad¬
gande om Andra Kammarens ledamöters arfvode och resekostnads-
ersättning.
Ett folks frihetsutveckling har, äfven den, sin omvexling af mulna
och soliga dagar. Ett oafbrutet framåtskridande utan faror, utan sned¬
språng eller steg tillbaka, torde ej ödet hafva åt något samhälle utfäst.
Skulle lusten att efterapa utländska mönster i förening med andra om¬
ständigheter en gång låta vårt land genomgå pröfningen af parlamen¬
tarisk partiregering och okontrollerad minister styrelse, då kan en inskränk¬
ning af det ekonomiska lagstiftningsenväldet blifva ännu långt önsk-
ligare än nu; men den skall då befinnas svårare att åstadkomma.
Väl har det sagts, att förändringen nu icke »är möjlig att verk¬
ställa», emedan — Första Kammaren icke skall gå in derpå. Denna
tolkning af grundlagens ord i Rikdagsordningens § 38 förenar visserligen
i så hög grad originalitetens merit med nyhetens behag, att den kunde
hafva förtjent att få smycka det Höglofliga Utskottets utlåtande, men
den synes mig likväl icke egnad att afböja hvarje försök. Såsom ett
diskussions-underlag har jag derföre haft den äran att inför Utskottet
framlägga följande förslag till omarbetning af §§ 89 och 60 Regerings¬
formen:
Konstitutions-Utslcottets Utlåtande N:o 15.
23
§ 89.
l:o. Riksdagen ege oek att, gemensamt med Konungen, stifta, förändra, förklara
och upphäfva lagar och författningar, som röra rikets allmänna hushållning eller grunderna
för allmänna inrättningar af alla slag. Dermed förfara på det sätt, som i § 87 mom. 1
angående stiftande och i § 88 angående förklaring af civil- och kriminallag är stadgadt,
dock att Högsta Domstolens yttrande ej behöfver inhemtas i andra fall, än der i ett lag¬
förslag ingå civil- eller kriminallagsbestämmelser.
2:o. Instruktioner och reglementen angående rikets allmänna styrelse och till verk¬
ställighet af de af Konung och Riksdag stiftade lagar ege Konungen i statsrådet besluta.
De må ej strida mot de enligt denna §:s mom. 1 och 87 § stiftade lagar; ej heller må
genom dem några allmänna utgifter till staten påbjudas eller förändras. Kongl. Maj:t
ege dock att pröfva och fastställa de afgifter, som af kommuner, korporationer eller en¬
skilde må upptagas för begagnande af inrättningar till enskildes gemensamma nytta och
beqvämlighet.
§ 60.
Till bevillningar räknas tull- och accismedlen, postmedlen, chartesigillataeafgiften,
husbehofsbrännerimedlen samt hvad hvarje Riksdag dessutom särskildt såsom bevillning sig
åtager. Ej må nåigra allmänna afgifter af hvad namn och beskaffenhet som helst utan Riks¬
dagens samtycke kunna förändras. Ej heller må Konungen statens inkomster förpakta eller
tili vinning för sig och Kronan eller enskilda personer och korporationer några monopolier
fastställa.
Jag har ansett det förtjena att tagas i öfvervägande huru vida
eu provisorisk, lagstiftningsmakt borde tillerkännas Kongl. Maj:t inom
det s. k. ekonomiska område, der man ifrågasätter, att Kongl. Maj:t
hädanefter skulle med folkrepresentationen dela beslutanderätten. Vis¬
serligen synes det, vid representationens årliga sammanträden, icke
lätteligen kunna inträffa, att Kong!. Maj:t skulle behöfva göra rätt af
en sådan lagstiftningsmyndighet. Men derest man skulle hålla före,
att så vigtiga och intet uppskof tålande ärenden kunna förekomma,
att lagtima riksdags sammanträde ej kan afvaktas, eller att en urtima
riksdag ej lämpligen bör kallas för en enstaka, i sig sjelf mindre be¬
tydande och endast på grund af tillfälliga omständigheter påträngande
angelägenhet, så torde ej heller synnerliga betänkligheter kunna an¬
föras mot eu Kongl. Maj:t tillkommande provisorisk lagstiftningsmakt.
Det kan härvid erinras, icke blott att den provisoriska lagstiftnings¬
makten står qvar i Norges grundlag efter att årliga storting införts, utan
ock att den stadgats i Danmarks grundlag 1849 och i Preussens 1850 på
samma gång som representationens årliga sammanträden, äfvensom att
den i Portugal, der 1826 års karta föreskref årliga riksmöten, blifvit
införd genom additionalakten af år 1852. Derjemte torde böra ihåg-
kommas, att uti det förslag till regeringsform och vallag, som utgick
24
Konstitutions-TJtskottets Utlåtande N:o 15.
från det namnkunniga »Andra allmänna reformmötet uti Örebro, i Juni
1850-», och i hvilket årliga riksmöten ifrågasattes, tretiondefemte para¬
grafen af Regeringsformen hade följande lydelse:
»Lagstiftande makten tillhör Konungen och Riksförsamlingen gemensamt. I hvad
som rörer Rikets allmänna hushållning och grunderna för allmänna inrättningar af alla slag,
ehvad de höra till allmänna uppfostrings- och undervisningsverken, allmänna fattigvården,
landthushållningen, bergverken, handeln eller näringarna, ege Konungen att emellan Riks-
dagarne utfärda förordningar, Indika, för att fortfarande blifva gällande såsom lag, böra vid
nästpåföljande riksdags början underställas Riksförsamlingens pröfning och godkännande.
Ogillas de af Riksförsamlingen upphöra de att vara gällande samt må sedan icke af dom-
stolarne iakttagas eller åberopas.»
Konstitutions-Utskottets medlemmar från den ena Kammaren hafva
emellertid förhållit sig så kort och godt afvisande mot hvarje tanke
på en förändring i ofvan angifna syfte af § 89 Regeringsformen, att
jag ej ansett nödigt att, angående den provisoriska lagstiftningsmyn-
digheten, nu formulera ett tillägg till det i Utskottet framlagda utkastet
till en omarbetning af § 89.
Slutligen anmärker jag, att här ofvan föreslagna ändring af §§ 89
och 60 föranleder ändring af ansvarighetslagen för statrådets ledamöter.»
Herrar Friherre JSfordenskjöld., Norén och Jönsson hafva begärt få
antecknadt, att de icke deltagit i ärendets slutliga behandling inom
Utskottet.
STOCKHOLM, ISAAC MARCUS’ BOKTRYCKERI-AKTIEBOLAG 1885.